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提要 中央银行是货币政策的决策主体，是货币政策传导过程的源头。根据中央银行独立性的特点，提高其独立性能从制度上克服相机抉择的时间非一致性，保障货币政策有效实施。本文从目标独立性、经济独立性和政治独立性方面分析我国中央银行独立性现状，并结合我国具体情况，提出可行性政策建议。
一、问题的提出
中央银行的独立性指的是中央银行在决策、制定和实施货币政策职能过程中的自主性，这种自主性是相对于政府而言的，也就是说，独立性体现的是中央银行和政府之间权利和责任的划分关系。近年来，各国对中央银行独立性的关注越来越高，增强独立性成为中央银行改革的基本方向。这是因为，中央银行的独立性对货币政策的有效性有着直接影响，是提高货币政策有效性的制度保障。作为货币政策的决策主体、货币政策传导中的源头机构，赋予中央银行较高的独立性，可以缩短货币政策的时滞，提高货币政策的效力，从而在有效性的两方面加以改进。而且，和复杂的货币政策传导机制中间过程相比，对于独立性的规定具有“外部植入”色彩，作用的发挥具有“相对单向性”，独立性的提高能在较短的时间内发挥制度保障的作用。鉴于这些原因，本文在分析我国货币政策的有效性上，将中国人民银行的独立性分析作为落脚点。
二、相关理论和实证支持
基德兰德和普雷斯科特在1977年首先提出了时间非一致性的概念，他们认为，由于理性预期的存在，相机抉择的政策制定者与公众的相互博弈使宏观经济政策存在时间非一致性，即当期最优的政策在未来将成为次优或者非最优。政策制定者只有通过各种制度安排保持政策的一致性，即让公众认为未来的政策和当期的政策一样都是最优的，那么这样的政策才是时间一致性的，是最优的，而政策的预期效果就会发挥出来。巴罗和戈登在此基础上将时间非一致性的概念引入货币政策的分析框架，通过模型分析得出结论：相机抉择的货币政策具有潜在的通货膨胀倾向，只会导致更高的通货膨胀率，而在产出水平的目标上却无所收获。时间非一致性概念的提出使得货币政策规则论有了理论的逻辑，基德兰德和普雷斯科特的《规则胜于相机抉择——最优选择的非一致性》，因此获得了2004年的诺贝尔经济学奖，于是规则论对政策有效性的作用在货币政策领域再次获得了高度关注。规则论要求货币政策当局即中央银行始终维持稳定的货币政策，这在制度上就体现为增强中央银行的独立性。由于政府的目标是多重性的，只有在法律上赋予中央银行在货币政策决策和操作上的充分独立性，使其始终将币值稳定作为天职，货币政策意图完全体现自身在技术和信息优势基础上做出的专业判断，并及时得到落实，那么，这样的货币政策才能在执行效力和时滞缩短两方面提高货币政策的有效性。
另外，在实证研究领域，大多数研究结论都表明，一国中央银行独立性与通货膨胀率之间是负相关的。例如，美国学者通过对德国、瑞士、美国、英国、法国、澳大利亚、西班牙等17个国家1973～1988年中央银行独立性和宏观成就的研究表明，比起缺少独立性的中央银行，较独立的中央银行通常伴随着较低的通货膨胀率；劳恩甘伊和希特分析了1992～1997年东欧及前苏联的经济改革进程中通货膨胀对中央银行结构的影响，建立了12个经济转型国家中央银行独立性的指标，结果也发现中央银行独立性程度与通货膨胀之间存在负相关关系。当然，也有学者对于两者之间是否存在必然的因果关系表示质疑，影响通货膨胀率的因素也确实是诸多而且复杂的，但基于实证的检验，至少在客观上已经存在这样的事实，就是中央银行独立性较高的国家通货膨胀率较低，而中央银行独立性较低的国家则通常伴有比较高的通货膨胀率。
三、我国中央银行独立性分析
角度不同，对独立性的分类也不同，本文采用目标独立性、经济独立性和政治独立性的分类方法，剖析我国中央银行的独立性现状，并说明它对我国货币政策有效性的影响。
（一）目标独立性。目标独立性就是指中央银行是否将物价稳定作为宏观经济政策目标的中心。中国人民银行成立以来，货币政策一直以双重目标为主流。1986年公布的《中华人民共和国银行管理条例》将货币政策最终目标制定为稳定货币、发展经济的显性双重目标。人民银行成为了政府政策意图的执行者，毫无目标独立性可言。实践证明，此时的货币政策在外延式的经济发展道路下往往变成放弃货币稳定以满足经济增长需要的单一目标，结果造成了居高不下的通货膨胀率和经济的大起大落。1995年《中国人民银行法》颁布实施，提出我国货币政策目标是“保持币值稳定，并以此促进经济增长”。这种目标的表述方式事实上是存在歧义的，或者说存在隐性的双重目标倾向。因为在短期内，币值稳定和经济增长分别属于稳定性和刺激性的政策要求，两者是难以同时实现的。而我国还是一个发展中国家，经济政治体制都处于转轨时期，所以政府的目标必然是多重甚至也是多变的，而且总体上倾向于增长。如果不明确规定中央银行的最终目标只能是币值稳定的单一目标，赋予其目标独立性，就难以消除政府为了实现经济增长在目标上干预中央银行执行货币政策的可能性，从而降低货币政策的执行效力。
（二）经济独立性。按照对经济转轨国家中央银行独立性测度的标准，经济独立性包括：第一，中央银行是否控制着货币政策三大工具；第二，对中央银行向政府直接融资是否存在法律限制；第三，是否允许政府从中央银行接受任何形式的直接融资；第四，中央银行在货币政策执行中是否接受政府指令。从这四个指标来看，人民银行基本上能达到后三项。但就第一点来说，1998年以后，我国具备了货币政策调控的三大工具，包括存款准备金、再贴现和公开市场操作。《中国人民银行法》虽然没有明确规定，但是由于我国中央银行隶属于国务院，“重大货币决策”都要经过国务院审批，这无疑削弱了中央银行对三大工具的控制权。关于这一点的表述，换种说法可能更易于理解。因为它实际上代表了中央银行对工具、变量操作上的独立性。法律规定“中国人民银行必须就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项做出的决定，报国务院批准后执行”，而至于对重要事项的界定，完全在国务院的控制之下，而且没有明确的说明。通过这样的扩展，就能明显看出人民银行不具备这方面的经济独立性。当然，考虑到人民银行在技术和信息两方面都具有优势，尤其是技术上的垄断性，国务院通常都批准人民银行的决定，但这已经增加了货币政策的外部时滞，人为地降低了货币政策的有效性。
（三）政治独立性。转型国家中央银行政治独立性测度的一般标准体现为以下几条：若政策产生冲突，中央银行官员能否被行政机构或议会解职、中央银行官员的任期是否超过选举周期、中央银行董事会成员的任期是否超过选举周期、中央银行官员是否由行政机构任命、行政机构能否任命中央银行董事会其他成员、在中央银行董事会成员中，由行政部门任命的人数是否超过其他部门任命的人数、中央银行董事会中是否有政府官员或代表、中央银行董事会中的政府官员或代表是否具有投票权和否决权。从我国的具体情况来看，除了能肯定人民银行主要官员由国务院任命以外，其他各项都没有做出明确的规定，或者在我国不存在这种情况。这一方面与我国人民银行的组织结构特点有关系，另一方面至少说明我国人民银行政治独立性与国际标准还存在一定差距。《人民银行法》中的如下规定，包括：“中国人民银行行长的人选，根据国务院总理的提名，由全国人民代表大会决定；全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定，由中华人民共和国主席任免”以及“中国人民银行副行长由国务院总理任免。中国人民银行设立货币政策委员会。货币政策委员会的职责、组成和工作程序，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案”都使得人民银行货币政策的决策权限和操作性空间受到限制。尤其在发展中国家，中央银行政治上的不独立往往决定了目标和经济上的不独立，货币政策由于得不到制度上的保证，有效性较差。
通过上述三方面的分析可以得出结论，那就是我国人民银行独立性总体上还处于中等偏下的水平，这也是造成我国近年来货币政策不稳定的一个原因。亚洲金融风暴以后我国陷入了通货紧缩的困境，人民银行实行服务于政府的经济目标，推行积极的货币政策，致使2003年我国一走出通货紧缩就出现通货膨胀的倾向。人民银行屡次调整法定准备金率效果也不甚明显，加息、升值依然不能改变市场强烈的升息、升值预期。货币对内对外币值都不稳定，在制度上与政府对人民银行货币政策决策、执行的干预和僵化关系密切。所以，加强人民银行的独立性，并改善相关配套措施，对于实现稳定的货币政策有着至关重要的作用。
四、增强人民银行独立性以提高货币政策有效性的政策建议
（一）赋予人民银行明确的目标独立性。货币政策的目标只能是稳定币值，而不应使用“稳定币值以此促进经济增长”这样模糊的表达方式。
（二）明晰人民银行与政府之间关于货币政策决策和操作的权利与责任，提高人民银行的经济独立性。考虑到我国的实际情况，政府不可能在短期内赋予人民银行完全的货币政策决策权，在这种情况下，权责的划分就直接关系到货币政策的效率。对此，国务院控制的“重大事项”必须有清晰的界限。由于人民银行和国务院相比具有明显的技术优势，明确人民银行可以自主决策的项目，才能使其在自己的职能范围内最大限度的发挥操作的自主性，提高货币政策的效力。而国务院对不能放权的“重大事项”也必须及时审批，从而缩短货币政策的外部时滞。
（三）增加人民银行官员中货币金融专家的比例。这一方面能增强货币政策的科学性和准确度，而且可以在决策层与政府势力之间形成相互制衡的机制，对政府的不当干预具有抗干扰性，从而逐步提高人民银行的政治独立性，保证货币政策的有效实施。
（四）提高货币政策透明度。透明度有利于规则的实施，所以对政府和中央银行都能起到约束的作用。出于对自身信誉度的重视和保护，无论是政府还是中央银行都会尽力做好已经对外公布的政策计划。而政策的不稳定因素通常来自预期以外的冲击。同时，透明度对于中央银行的独立性也是一种保障，如果能在制度上明确中央银行的权责范围，它就能在既定的独立性框架下自由施展技术上的优势。再者，提高货币政策的透明度有助于公众形成合理预期，能在货币政策传导的全过程上提高货币政策的有效性。中国人民银行网站上最近新增了货币政策研究报告一栏，介绍了主要国家和地区中央银行货币政策委员会制度的情况，这一举措是否意味着人民银行将把货币政策的透明度作为增强人民银行独立性、提高货币政策有效性的突破口，我们将拭目以待。■ |
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