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我国现行的个人所得税制度是1994年开始实行的，在十多年的实践过程中，几经修改完善，最近一次改革是2005年10月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》。《决定》将《中华人民共和国个人所得税法》中个人工资、薪金所得、月收入额减除费用标准提高到1600元。这次改革只是个人所得税新一轮改革的开始，我国现行的个人所得税制度还存在许多问题有悖于税收公平和效率原则，亟须改革。
一、我国个人所得税制度存在的问题
（一）税制模式问题。我国个人所得税采用分类所得税模式，即纳税人取得的个人收入要区分不同的应税所得项目，实行分项扣除费用、分项确定适用税率、分项征收。其特征是并不将个人的总所得合并课税。这种税制模式的优点在于可以广泛采用源泉法，控制税源，防止税款逃漏，课征简便。分类制的理论依据是，对不同性质的所得项目应采取不同的税率，以使各类所得的税负轻重有别。但这样做却使纳税人税收负担不公平，征收效率与经济效益低下。主要表现在：
1、从公平角度来看，不符合“负担能力”原则。对不同来源的所得采用不同的征收标准和方法，这样会使处于同一收入水平的纳税人因收入的来源渠道和项目不同，实际税收负担会不一致，无法消除纳税人整体负担差异，不能全面、完整地体现纳税人的真实纳税能力。
2、从效率上看，首先由于对不同收入项目采取不同的税率和扣除办法，造成各项所得的税收负担不一致，从而诱使纳税人将其收入分解，多次扣除费用，以达到逃税和避税的目的。这样做侵蚀和破坏了税基，导致征管方面的效率低下，阻碍了国家税收收入的增长。其次分类模式对经济的变化缺少弹性，难以随通货膨胀及时调整，而且对不同来源所得采用不同的征收标准和方法，征纳费用较高，增加了税收成本，也不利于体现税收效率原则。
（二）征收范围问题
1、税基狭窄。个人所得税在课税范围的设计上，分为概括法和列举法。列举法又分为正列举方式和反列举方式。正列举方式就是对税法中明确规定的项目予以课税，没有出现在税目中的项目不用纳税。反列举方式则是明确规定出不在纳税范围的项目，除此之外所有项目都要纳税。一般来说，正列举方式的范围相对于税源来说是有限的、较小的；反列举方式的范围往往是接近税源的、较大的。
我国个人所得税采用的是正列举方式加概括法，列举法规定了10个应税项目，并运用概括法规定了国务院财政部门确定征收的其他所得。这种方法表面上看起来清楚、明确，但实际上反映出我国个人所得税征税范围相对狭窄、片面。随着我国市场发育不断成熟，金融商品不断丰富，房屋、土地、财产、科技走向商品化，个人收入结构发生重大变化，人们的收入来源已从过去的工资薪金“单一化”的构成形式转变为个人收入来源的“多元化”趋势。目前在我国居民所得中，不仅工薪、劳务报酬所得等劳务性收入成为个人的重要所得，利息、股息和红利等资本性收入也逐渐成为居民个人所得的重要来源。此外，还有劳保福利收入、职务补助、免费午餐及其他实物补助形式也逐渐成为我国居民收入的重要组成部分。这些新变化，在现行个人所得税制下都无法自动的成为个人所得税的应税项目，使得所得税的税基过于狭窄，从而造成个人所得税的收入调节力度大打折扣。
2、减免税项目过多。现行个人所得税法规定有14条免税项目，3条减税项目，还有其他暂免征收个人所得税政策和减免税优惠政策。减免项目范围过多、过宽，带来许多问题：违背个人所得税的立法宗旨和政策目标，弱化个人所得税的调节分配和组织收入功能；造成纳税人税负不公平，产生攀比及不满心理，成为偷税避税和税款流失的漏洞；导致税制复杂，给政策执行和征收执法带来操作难度，又造成执法随意性。
（三）征收管理问题
1、收入多元化、隐性化使税务部门对个人所得难以准确掌握。在我国市场经济体制下，个人收入的来源途径多而且复杂、隐蔽，流通中大量使用现金，银行存款虽然实行了“存款实名制”，但没有建立其个人财产登记核查制度。因此，税务部门无法对个人收入和财产状况获得准确信息。
2、代扣代缴和自行申报效果不佳。一是代扣代缴制度未能得到严格执行，代扣代缴义务的法律责任不明确，许多单位不愿意履行代扣代缴义务，难以对职工各种所得项目实行源泉控制。二是自行申报目前尚未全面铺开，个人所得税法规定只有五种情形下的个人收入应自行申报。由于没有实行全面的个人收入申报制度，税务机关不能全面掌握纳税人的收入情况，税收流失难以避免。
3、征管水平低，手段落后，征管效率难以提高。要做好个人所得税的征管工作，必须有一套严密的征管制度来约束，但目前申报、审核、检查、查询和扣缴制度都不健全，税收征管尚未形成以计算机网络为依托的现代化征管手段，社会协税、护税功能不强；税务部门的稽查力量较弱，尤其不能有计划、有重点地对高收入阶层进行专项稽查；税务部门现有的微机仅发挥了会计统计的简单功能，税务系统还未形成微机管理系统，更谈不上与银行、工商管理、企业等部门实行微机联网。由于缺乏现代化的资料储备、检查、查询和处理手段，信息传递缺乏准确性，无法约束纳税人。
4、对违法者的惩处力度不强，缺乏对诚实纳税人的激励机制。在实际执法过程中，有法不依的情况时有发生，造成人情税、收受贿赂等情况出现，处罚较轻，使违法者违法的收益有可能大于其受惩罚的损失。这样对违法者起不到震慑作用，对广大公民起不到警示和威慑作用，违法现象得不到抑制。结果，社会上偷逃税现象普遍，纳税与不纳税一个样，多纳税与少纳税一个样，严重挫伤了诚实纳税人的积极性。
二、我国个人所得税改革设计
（一）实行综合与分类相结合的税制模式。从世界各国实践看，个人所得税有三种模式：分类所得税制、综合所得税制和分类与综合相结合的混合所得税制。
我国现行的分类所得税制既不能全面衡量纳税人的真实纳税能力，又导致大量的税收流失，征管效率低下，对其进行改革已经达成共识。而综合税制模式虽然可以全面考虑纳税人的收入和费用扣除，很好地体现量能负担原则，但对个人申报和税务机关稽查要求高，必须以发达的计算机网络和全面可靠的原始资料为条件，与我国现实情况距离较大。目前若完全放弃分类所得税制模式会加剧税源失控、税收流失，完全的综合所得税制只能作为我国未来税制改革的目标模式。因此，目前比较现实的选择应该是采用综合与分类相结合的税制模式。
在综合与分类相结合的税制下，实行综合征税的项目应属于连续性劳动所得，建议将现行税制中性质相同的工资薪金所得、劳务报酬所得、个体户生产经营所得、承包经营承租经营所得等劳动性所得归集为综合类项目，对综合类项目的征收方法可采用日常预缴、预征、代扣，年终汇算清缴。而对其他个人非劳动所得，如，特许权使用费所得、稿酬所得、财产租赁所得、财产转让所得、利息股息红利所得和偶然所得等，独立于综合税制之外，继续按固定的比例税率征收。
（二）扩大征收范围
1、实行反列举法确定征收范围。目前个人所得税法规定的11个应税项目没有涵盖个人所得的全部内容。随着经济的不断发展，会出现越来越多的应税项目。一些不断出现的、应当征收个人所得税的项目应该列入应税项目。因此，我国应当改变目前采取的正列举法为概括性更强的反列举法。凡是能够增加纳税人税收负担能力的所得都在个人所得税征收范围之内，对某些特殊的个人所得可以采取列举法予以减免税收，以体现税收上给予的优惠政策。
2、压缩减免税范围。各国个人所得税的征管经验表明，优惠项目越少，纳税人偷逃税越难，税务机关越易于简化征管工作，也能够更有效地分配征管力量，提高征管效率。
从个人所得税的各项优惠政策来看，由于现在的社会经济生活与当初税法颁布时的情况相比，已经发生较大变化，所以可以考虑取消下列免税项目：（1）省级人民政府、国务院部委和中国人民解放军军以上单位，以及外国组织、国际组织颁发的科学、教育、技术、卫生、体育、环境保护等方面的奖金；（2）国债和国家发行的金融债券利息；（3）福利费；（4）外籍人员的免税规定：外籍人员取得的补贴、津贴，外籍个人从外商投资企业取得的股息、红利所得。
（三）加强税收征管
1、建立税务号码制度。我国个人所得税税款流失的重要原因之一是，个人收入隐性化。国家应建立纳税人税务号码制度，即“个人经济身份证”制度。根据世界各国的成功经验，建立纳税人识别号，并在涉税事务中强制使用，是税收征管规范化和监控税源的有效手段。
纳税人税务号码制度一般做法是，对每一个纳税人都规定一个纳税申报号码，这个固定的纳税号码可用于纳税人所有的税收活动。在税务部门与工商、银行等部门密切配合或实行联网的情况下，纳税号码制度可以有效遏制个人所得税的流失。我国税法应当规定，凡是年满l8周岁的公民都必须到当地税务机关登记并领取税务编码卡。凡是与纳税人取得收入有关的所有活动都必须使用税务编码。如出售不动产获得的收益、继承遗产的收益、银行利息收入、工资薪金收入、社会保险收入、福利收入等和个人所有的支出信息，均在此税务号码下进行。结合个人财产登记制，规定个人在存取款，进行债券、股票交易、办理税务登记、申报纳税时均需登记个人的税务号码。这些信息最终将从各个部门和银行、邮局、企事业单位、雇主等汇集到税务部门，税务机关可以通过计算机网络进行集中处理，方便、准确地掌握纳税人的各项收入情况，从而更有效地控制和审核个人纳税申报。纳税人编码系统应与公安户籍管理系统、身份证管理系统、银行储蓄存款管理系统、工商行政管理系统等联网，以便充分发挥其效用。
2、推广实施双向申报制度。“双向申报制度”，是指纳税人与扣缴义务人按照法律、行政法规规定和税务机关依法律、行政法规所提出的要求，分别向主管税务机关办理纳税申报，税务机关对纳税人和扣缴义务人提供的收入、纳税信息进行交叉比对、核查的一项制度，以利于税务机关强化对税源的监控，监督支付人的扣缴情况，纠正并处罚不真实的纳税申报，引导纳税人如实申报纳税。1997年国家税务总局开始在部分地区进行双向申报制度试点工作，根据形势有必要进一步推广或者全面实施。
3、建立约束机制，赏罚分明。要从实际出发，采取有效措施，通过不同形式的内部监督和外部监督，促使税务部门自我约束、自我完善，自觉地走向制度化、科学化、规范化的依法行政轨道，全面推进依法治税；对偷漏税者及扣缴义务人未尽扣缴义务或协同逃税行为应予重罚，使其逃税成本大于逃税收益；对依法纳税者给予适当奖励和优惠。■ |
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