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县乡财政属于基层财政，是国家财政的重要组成部分。由于历史和现实等许多复杂的原因，县乡财政困难成为当前突出的问题，如何有效缓解县乡财政困难已成为我们面前现实而紧迫的任务。
一、县乡财政困境现状分析
（一）县乡财政面临的困难
1、财政收支缺口大。地方财政收支有缺口的现象从上世纪九十年代中期以来就已凸现。1999年在全国31个省、自治区和直辖市中，除北京、天津、江苏、山东和广东五省市没有赤字县外，其余26个省、自治区、直辖市都存在赤字县。2001年全国一般预算赤字县为731个，占县乡总数的1/3。这731个赤字县的地方本级一般预算收入占全国地方一般预算收入的5.2%，占全国县级一般预算收入的20.4%；本级一般预算支出为1053.32亿元，占全国地方一般预算支出的8%，占全国县级一般预算支出的27.7%，年终滚存节余为－63.83亿元。《预算法》规定，地方政府不允许出现财政赤字，不能举借债务，但地方有足够的机会和途径避开法律限制，在满足法律要求账面平衡的前提下，累积大量财政赤字（即隐性赤字），有的乡镇此类隐性赤字高达50%。
2、债务负担重。在县乡财政出现大规模赤字的情况下，县乡政府的负债问题也越来越严重。据统计，1999年全国乡镇本级预算收入1051亿元，平均每个乡镇预算收入231万元；同年，全国乡镇政府负债总额达到1086亿元，平均每个乡镇负债238万元。而截止到2001年底，中西部10个省、市的49个县（市）累计债务达163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。上述债务都指的是显性债务，事实上县乡政府隐性债务在地方负债量中也占了相当大的比重。总之，我国县乡负债不但普遍，而且存在着日益加重的趋势，并且，越是西部地区、贫苦地区，相对债务负担就越重。
3、县乡政府已经无力提供农村最基本的公共服务。乡村卫生服务机构设施条件差，卫生服务质量不高，县乡财政却无力进行资金投入；医疗费上涨，农民医疗负担沉重，导致很多农民支付不起医疗费；义务教育投入有限，学校校舍条件差，教师流失严重；部分适龄儿童又因家庭困难而不能入学，辍学现象突出。另一方面县乡政府为了缓解收支的尖锐矛盾，又想尽办法搞创收，将财政困难通过各种收费转嫁到农民头上，从而激化了农村的社会矛盾，给社会的稳定带来了不安定因素。
（二）县乡财政困境产生的主要原因
1、农村税费改革在减轻农民负担的同时，基层财力减收。农村税费改革的主要目标是要减轻农民负担。在农村县乡财政困难的情况下，2000年底我国陆续在一些省市选择几个县作为农村税费改革试点，取消一些原由农民负担的不合理收费，调整农村税收政策，切实减轻农民负担。税收改革是一柄“双刃剑”，在减轻农民负担的同时，必然造成试点地区县乡财力减收。2006年又取消了占乡镇财政总收入几乎70%的农业税，使得乡镇财政的运行和管理出现了前所未有的困难。特别是以前本就很困难的乡镇，税费改革后由于各项改革配套措施不能一下子完全到位，县乡财政更加困难。
2、财权、事权划分模式不对称。分税制调整了收入权限，相应的支出责任却未做调整。分税制改革重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，当时做不到配套确定省以下政府之间财力分配框架，出现了财权和事权划分相背离的格局，即地方财政承担的责任大于应得的权力，资金层层向上集中，基本事权却有所向下转移。县乡两级政府所要履行的事权，大都刚性强、支出基数大、增长也快，如基础设施建设。县级行政区域内长期以来农村各类基础设施严重不足，负债累累，而农村农业化、城市化进程又要求配套完善基础设施，对县级政府来说是非常沉重的负担。
3、转移支付制度不完善。我国现行转移支付制度还很不完善，特别是省以下各级政府间的转移支付。首先，转移支付的力度不够，不能起到解决县乡财政困难的作用。西方发达国家地方政府一级的财政收入有将近30%～40%来源于联邦与州政府的转移支付，而我国目前每年用于转移支付的资金很少。一些经济落后，财政收入规模小的县、乡根本没有能力实现财政的自给自足，甚至连公务员的工资都无力支付。而按照现行转移支付方案，这些地区根本得不到补助或补助甚少。有些地方虽然采取对贫困县、乡特别照顾的办法，也只是权宜之计，缺乏科学性。其次，转移支付缺乏科学合理的计算方法，各地的做法也大不相同，难以保证各地区享受大致相同的公共服务水平。最后，转移支付制度没有以法规的形式明确规定下来，缺乏稳定性和规范性。
4、由于资金缺乏，迫使地方政府不断寻求预算外收入，以解决财政失衡问题。实行分税制财政管理体制，要求政府间的财政资金分配安排，采用税种划分方法。由于我国实行的分税制主要采用了共享办法，中央集中了大部分主体税种，对主要税种，如增值税、企业所得税和个人所得税等实行中央与地方共享，县乡从税收增长中所得份额越来越少；在实际执行中，中央政府一味地扩大共享部分影响了分税分级政府基本框架的稳定，同时中央政府共享收入分享比例的扩大，使地方政府尤其是县乡政府财政困难加剧。县乡两级政府在承担着义务教育、区域内基本建设、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品的同时，还要保证地方经济发展所需资金。由于缺乏相应的税收来源，地方政府将财政困难通过各种收费转嫁到农民头上，带来过重的农民负担。
5、管理手段落后，征管不力，收入流失和浪费严重。县乡政府处于政府结构中的基层，县乡财政属于基层财政，在中部经济不发达地区基本上属于“吃饭”财政，在财政管理中其手段相对落后，财政收入渠道少、规模小，支出保障能力较差，对财政资金使用缺乏绩效管理思想，甚至无法实施绩效管理，往往使财政资金的使用效能无法体现，并形成恶性循环。
二、县乡财政解困对策
（一）完善财政管理体制。缓解县乡财政困难，必须深化财政管理制度改革，明确界定各级政府间的事权与财权，在收入划分上，切实考虑形成地方财力的主体税种，尽可能减少设置共享税，确保地方有充足的财政收入来源。改变层层往上过多集中财力的格局，坚持将涉及全局性、根本性、战略性并惠及全民和全社会的公共服务事权上收，财力适度下沉的改革方向。一是依法、合理地界定市与区县政府的事权范围，进一步明确各自的支出责任，实现区县事权与财权的基本一致。中央财政要将基础教育、计划生育等纳入本级支出责任范畴，并建立扶持欠发达地区、贫困县、产粮大县以及农业发展的长效机制，逐年增加补助分额。二是加大转移支付力度。省对县的转移支付要按照公平、公正、科学、规范的办法，统一计算分配到县。同时，新增财政收入安排向县倾斜。三是改进转移支付办法，应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充的转移支付形式。采用财力性转移支付、激励约束性转移支付和一次性转移支付办法调动县乡积极性，逐步实现政府基本公共服务均衡化。四是加强专项补助资金的管理。中央和省级专项补助资金，由省财政厅会同有关部门直接分配下达到县。五是加大对县乡的补助力度。对县乡的各项补助，补助数额原则上要逐年增加。
（二）广辟财源，加快经济发展。财政困难的县乡一般经济基础薄弱，经济发展中存在着不同程度的效益和结构问题。在效益方面，企业的营利能力不高，没有支柱产业，经济总量和财政收入规模小，从而影响了社会的公共服务水平和自身的造血功能。在结构方面，第一、第二产业所占的比重较大，服务业、金融业等第三产业的比重小，并且在第二产业中，传统工业居多、高新技术产业偏少，产业结构的失衡造成财政收入的失衡。
缓解县乡财政困难，最根本的一点是要支持和鼓励县乡发展经济、培植财源。要大力发展基础农业，为此需要增加投入，其重点放到维修巩固农业基础设施上，鼓励农民组建农村专业合作经济组织。同时，加快农业经济结构调整，大力发展农村多种经营、农林特产基地，加快产业化发展进程。财政要从一般竞争性领域逐步退出，转到为企业提供公平、优良的财税环境上来，优化支持手段，落实好各项政策措施，以支持县乡经济的全面提升和产业结构的优化升级。
（三）深化县乡机构改革，控制供养人员，减轻县乡财政负担。财政供养人多是导致县乡财政困难的重要因素，缓解县乡财政困难，必须加快综合配套改革。第一，要建立财政激励机制，调动县乡两级深化配套改革、精简机构和财政供养人员的积极性，调动县乡减人节支的积极性，切实精简机构和人员，减轻基层财政负担。第二，强化财政预算对人员编制的约束力，从源头上控制单位超编进人。如焦作市建立进人联系会议制度，不经人事、财政部门审核同意，行政事业单位一律不准进人。第三，对个别人员膨胀的县市实行责任追究。由省和财政部门组成调查组，对财政供养人员盲目膨胀的县编制管理情况进行调查，加以通报批评，并追究有关人员的责任。
（四）突出解决债务负担沉重的问题，防范和化解财政风险。县乡债务是加剧县乡财政困难的重要因素。控制和化解县乡债务总的原则是“严控新债，摸清底数，明确责任，分类处理，逐年消化”。开展对县乡债务的摸底工作，全面掌握债务的规模、结构、范围，准确界定债务性质，分清责任。据此建立化解债务的工作方案，建立相关配套制度，如建立县乡财政举债上报上一级的审批制度，严控新债发生；将减债实施纳入政绩考核范围，鼓励积极化解债务；建立债务报告制度，定期向人大报告等。一是清理债权债务，坚决制止发生新的不良债务。乡镇的重大支出项目必须经过乡镇人大讨论通过，并报上级政府核准。二是按照债权的性质分类降息减债，并建立偿债资金。对债权人不明确，债权人主动放弃债权的陈年老债，按法定程序核销；将报酬性欠款、公务性欠款以及利转本的，作一般往来处理，不计利息；将民间借款利率降为国家法定利率，实行本息分离、利息挂账、先还本后付息。同时，建立偿债资金，其来源主要是财政预算安排的偿债专项资金、从相关税费增量中按一定比例安排的部分资金、借款单位的自有资金及借款单位使用贷款资金的投资效益等。三是制定详细的偿债计划，积极收欠还债。对有关工作人员所欠款项，限期结清；对有偿还能力而拒不还债的，通过法律手段强制执行。
（五）积极创新县乡财政管理模式。一是统筹安排县级财力。对于财政困难的县乡来说，按照“先吃饭、后建设、先重点、后一般”和集中财力办大事的原则，合理安排县乡财力，优先保证工资发放、基层政权运转和社会保障支出的需要，再视财力安排其他经济社会发展支出。二是提高资金使用效益。严格确定县乡财政支出顺序，大力压缩一般性支出，全面实行公用经费“核定标准、包干使用”办法，提高支出效益。三是加强县乡财政管理，管好、用好国家和省各项补助资金。可考虑将县级政府和乡镇政府合二为一，县乡两级财政实行“统收统支”。全面实行“乡财县管乡用”管理方式，对乡镇财政实行“预算共编、账户统设、支出统拨、工资统发、采购统办”。由县财政直接管理并监督乡镇财政收支。同时，积极推行“村账乡代管”。乡镇财政人员直接参与“村账乡代管”工作，规范村级开支行为，保证村级组织正常运转。四是夯实管理基础，加强监督检查。建立财政供养人员基础信息数据库，实现财政、人事、编制等部门的信息共享，切实加强对财政供养人员和基层财政运行状况的动态监控。■ |
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