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提要 燃油税，作为国家税制改革“费改税”的一个突破口，自1994年动议开征到近年的“呼之欲出”，一直在我们的视野中时隐时现，并在几度热议中与现实擦肩而过。燃油税呼之难出，原因何在？我们应如何看待这个“机”？文章根据我国现实情况，从不同方面展开分析。
一、我国燃油税出台的相关背景
我国自改革开放以来，随着公路建设与交通发展的日新月异，交通收费变得名目繁多，杂乱无章。首先是各地方权力部门在利益驱使下林立各种非法收费，导致民怨沸腾，腐败滋生；另外，国家对公路交通和汽车使用方面的政策法规也不成体系，税费形式繁多，包括车辆购置税、公路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费，以及各地方政府用于公路、水路、城市道路维护和建设方面的部分收费等，容易产生财政收入漏洞，地方收入不均，管理难度加大等弊端。于是燃油税改革的方案开始浮出水面。1994年我国首次提出开征燃油税，1997年7月全国人大颁布的《公路法》第36条规定：“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法，拥有车辆的单位和个人在购买燃油时，按国家有关规定缴纳燃油附加费。征收燃油附加费的不得再征收公路养路费。”1998年3月国务院提出：在全国范围内，将向车辆征收的交通规费全部改为征收燃油税。这为开征燃油税提供了依据，但是多年来由于客观环境的变化，时至今日燃油税的方案仍没有正式实施，我国2001年曾拟定的燃油税改革方案现在也面临较大调整，2007年两会期间，财政部部长金人庆和国家税务总局局长谢旭人均表示，马上出台条件还不成熟，燃油税的开征要等待合适的时机。燃油税的开征，有弊有利，两者相权，利多弊少，适时开征，势所必然。
二、我国开征燃油税的意义
所谓燃油税，即将现今普遍征收的养路费和其他费用合并成燃油税，通过法律约定整合各部门间的利益关系，从而最大限度地节省能源和基础设施开支。所以，燃油税的开征，是为了整合交通收费政策，实现财政的公平效率原则，但是如果把燃油税作为政府新增税种开辟税源显然是不妥的。燃油税改革的一个前提条件是：国家在总体上不以增收为目的，不增加消费者的负担。只要改革方案是合理的，燃油税将利国利民，并进一步促进我国市场经济下的税制改革进程。
（一）有利于强化治理乱收费，加强交通监督管理力度。据了解，现今经国务院主管部门批准的汽车收费项目共有4项，包括车辆购置附加费、养路费、运输管理费和新车牌证工本费等，经省级以下人民政府批准的收费包括：过桥过路费、建设性收费、管理性收费和摊派性收费。但在地方收费项目中却存在着诸多问题，比如费出多门、负担不均衡、重复收费和征收成本高等。这些问题多年来难以得到根治，主要是没有从收费体制本身改革，燃油税的实施就会大大强化治理乱收费的力度和效果。
（二）有利于实现公平效率原则，建立和谐社会。少用路者少交费，多用路者多交费。目前的养路费主要是由公路交通部门按车吨位计算按月向有车单位或个人征收，车主交养路费的费额与车辆道路使用频率不相联系。这对于行车里程少的车辆显然不公平，而行车里程多的车辆显然又占了大便宜，特别是对那些耗油少的微型私家车主更是不公平。然而，养路费的缴纳却是“一视同仁”。汽油消耗量最能反映一辆机动车占用道路资源、排放污染的情况，在这种新政策背景下，购买汽油付出的成本与使用汽车所获得的收益最能体现公平和对等的原则。另外，燃油税的开征也体现了效率原则。燃油税普遍被视为最有效的财政调节手段。按照国际惯例，它是一项以提高油品价格、控制消费总量、提升能源使用效率的财政政策，并非仅是“税费之间的转换”。
（三）有利于节约能源，减少环境污染。相较于国外许多国家，我国汽车消费者及使用者，对汽车购买成本的关心远远大于对油价的考虑，原因就是我国油价相对较低，而且对于汽车实行定额收取养路费，汽车用路多少和收费没有比例关系，因而大排放量汽车能满足多用路的需求而得到消费者的青睐。该税种开征后，小排量、低油耗轿车将更多地进入家庭。同时，汽车拥有者何时使用便何时付费，由此也加大了汽车使用即消费行为自由选择的空间和弹性，一部分人将会选择减少出车，或以步代车。这样，不但可以一定程度的解决交通拥堵问题，还可以引导大众增强节能意识，缓解由于燃油带来的环境污染问题。
三、燃油税迟迟不能出台的原因
燃油税迟迟不能出台的原因是多方面的，关系到各方利益协调关系，以及由此带来对国民经济的影响等诸多问题，在这些问题没有得到充分考虑和解决之前，燃油税出台不宜操之过急。
（一）油价高居不下，给燃油税开征带来压力。我国原油相当一部分依赖进口，而近年来，国际局势持续动荡，特别是中东局势不稳定，导致油价居高不下。目前，93号汽油价格为每升3元以上，若每升再征收1元至1.15元或30～50%的燃油税，很多普通汽车拥有者将很难接受。另外，如果开征燃油税，我国汽油价格和进口原油将出现很大差价，可能导致走私原油活动猖獗。中国有漫长的北部边境线和海岸线，在如此长距离范围内控制走私异常困难。成品油走私长期以来就是中国海关监管和打击的重点。可以预见，当燃油税以较高税率开征时，会有更多人和组织不惜付出性命的代价去疯狂走私。这必将对我国成品油市场产生实质性的负面影响。
（二）各个利益部门的协调关系，阻碍燃油税出台的进程。燃油税取代原来由交通部负责收取的养路费，导致交通部门和税务部门出现利益分配的矛盾，因为费改税后，交通部门不仅失掉了一大块收入，最重要的是失掉了上路稽查的权力。交通部网站介绍，公路司的一项职责就是负责全国公路规费稽征、公路养护、路政、收费公路的管理。另外，我国交通系统的路桥收费人员达几十万，燃油税取代了收费系统，那么这些人员如何安置，也将是一个大问题，假若处理不好，势必会影响社会稳定。所以，交通部的态度很大程度上决定了燃油税政策能否顺利出台。推行燃油税的第二大阻力来自地方政府。现在的养路费属于地方政府收入，路桥收费也是由公路监管部门收取的，收费所得中相当一部分要归入地方政府，而一些地方路桥更是由企业、个人投资兴建，燃油税改革后，这笔钱将上缴国家财政，势必影响地方政府利益，同时也会影响投资者的投资回报。燃油税的出台必须先解决好中央财政和地方财政的利益关系，兼顾双方，合理分配。
（三）燃油税应在何环节征收。在哪个环节征收燃油税，也是燃油税多年来“呼之难出”的一个原因。如果在工业生产环节——原油厂征税，有可能导致加油站通过私人油站购油，此举将“鼓励”原油走私。而如果在销售环节——加油站征税，必须在各加油站配备税控机，则征管难度将很大，不仅管理漏洞多，收入流失多，征收成本也比较高。经过反复斟酌，权衡利弊，确定燃油税在生产环节征收。同时，若只对汽油征税，将人为地诱发汽油车改柴油车，如海南省在试行过程中只对汽油征税而不对柴油征税，其结果是导致95%的汽油车改为柴油车。在操作上，只对汽油征税而不对柴油征税难度也很大。另外，采取税费“双轨制”也不易行得通。
（四）不同行业及不同燃油用户的用油如何平衡。开征燃油税后，农业、船舶、航空、建筑工地车辆、发电及其他非公路运输车辆用油与一般车辆用油如何进行平衡？传统的思路是对于特定的车辆用油给予财政补贴。笔者认为，从效率的原则出发，我们应该跳出财政补贴的思路，因为补贴将妨碍市场机制发挥作用，即用油越多，补贴越多，浪费就越大。另外，燃油税的开征将使不同交纳者的负担发生结构性变化。比如，城市出租汽车的负担可能上升，经营困难。对此，需要有科学的解决办法。
四、结语
燃油税的开征，虽然各界意见分歧较大，但是由于对我国财税制度的改进和国民经济的发展有极大的促进作用，该税种的开征是必然趋势，剩下的只是时间问题。考虑到开征该税种必将影响到多方利益，如何做好兼顾与协调工作，很大程度上决定了燃油税开征的效果。燃油税改革方案能否得到顺畅实施，既取决于方案本身是否科学、合理，更取决于制订改革方案的过程本身是否合乎法定的程序，是否让各方充分表达自己的诉求，并在最终的方案中，力求各方利益的平衡。不管怎样，从近一时期种种迹象可以推断，有关部门已经开始重新审视、重新设计燃油税方案。相信新的燃油税方案会更科学、更合理、更具操作性。■ |
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