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税制是一项重要的资源配置制度，体现了不同主体之间的利益分配关系。农村税费改革并不是单纯的“费改税”或减轻农民经济负担问题，它的实质内容是国家、集体和农民利益关系的调整，是农村政治权力和政治权利的变革和调整。在减轻农民负担和规范农业税收的同时必然会对现行的政府间财政关系、农村基层政权、农村公共服务的供给方式和管理产生巨大的冲击和影响。
一、乡级政府财政收入的主要来源——农业税收
农业税，是国家对一切从事农业生产、有农业收入的单位和个人征收的一个税种，俗称“公粮”。当国家产业结构仍停留在以农业经济为主的阶段，政府就不能不依赖农业税来维系国家机器的运转。农业税收（含农业税、牧业税、农业特产税和屠宰税及其相应的三提五统或附加）在中央和省级财政收入的比例不大，减免农业税收对中央和省两级政府影响较小；工业发达地区，农业税收在县乡村三级组织中的收入中所占比例也不大，减免农业税对东部发达地区农村的基层组织影响也不大；中西部广大农村地区，工业基础薄弱，农业税收一般占当地县乡财政收入的30%以上，有的甚至可以达到70～80%，更是乡村两级组织的主要收入，减免农业税收对这些地区的乡村组织产生的影响将最大。
二、财政收入陷入困境带来的影响
（一）缓解了基层干部同农民的矛盾和对立关系，减轻了农民负担。农业税取消后，农民将有选择继续占有土地从事农田种植，或不再进行土地生产从而转让土地使用权的充分自由。在土地所有权归属国家的前提下，农民所享有的土地使用权可以遵循市场机制，在农民自愿转让的前提下互相交易，实现土地资源的优化配置。土地使用权流转将使土地逐步向种田大户集中，促进农业产业化发展和土地集约化利用，激励农民作为生产经营主体的积极性。
（二）有利于规范基层组织职能，为精简机构人员创造条件。减免农业税将引发行政体制改革及政府层级的变更。税改后，乡镇政府财权逐步降低，承担的事权也将不断缩减。财权与事权的变更必将削弱乡镇一级政权赖以存在的职能基础，使重新划定政府层级以适应新的政府职能需要提上日程。将现有的乡镇政府改为县级的派属机构，乡一级的人大主席团、政协联络组、政法委书记和其他机构，都可以大大简化，使那些为农民服务的机构和人员有了更多的精力和时间为群众谋利益、办好事。
（三）加强了县对乡、乡对村的控制，有利于中央政令畅通和法制的统一。随着农业税率的降低直至取消，自上而下的转移支付在乡村两级组织收入中的分量将越来越重，有利于自上而下的监督和控制，以财政控制行政、用数字管理国家，是以商业作基础的现代社会的特征；中央通过财政上的转移支付，加强中央对地方的控制，上级政府通过对下级政府的转移支付，维持对下级的支配权，也是现代发达国家的通常做法。
三、乡级政府摆脱财政收入困境的有效措施
（一）重新定位县乡财政职能。加强县乡财政改革，首先应正确、合理地确定县乡财政的职能。取消农业税后，县乡财政面对的，只是职能的转换和重新定位。乡镇政府的基本职能是不考虑经济发展水平和居民收入水平而必须为本地居民提供的基本公共物品和服务，其目的在于使全体公民的基本权利得到保证以实现社会奋斗目标。这些基本职能包括：当地公共安全、部分基础教育、基本医疗服务、最低限度的乡镇行政管理等。多渠道缓解乡村公共产品的供求矛盾。在农业税取消后，要从根本上解放思想，高度认识为农民提供公共产品的必要性和紧迫性，打破城乡分治的二元结构，实行城乡统筹发展，鼓励和支持大量农村剩余劳动力向城市转移，否则就很难解决农民增收、农业发展、农村稳定等问题。
（二）调整产业结构，发展乡镇企业和绿色经济，寻找新税源。大力发展个体、私营经济和民营经济，培育新兴税源。如旅游业、特殊资源等税源的挖潜。切实加强税收征管，确保应收尽收。民营经济的发展，不仅可以使农村部分剩余劳动力得到转移，增加农民收入，而且可以通过产业联系，带动县域经济的发展，培育县乡财源，这对那些主要以农业税为主要来源的地区更具有重要意义。因此，从县乡自身的角度看，只能是通过发展非农产业中的民营经济，培育新税源，改善乡级政府的收入结构，农民的负担才有可能减轻。
（三）规范上级政府转移支付制度，加大对乡级政府转移支付力度。加强对乡村转移支付资金和补助资金的管理，明确资金拨付程序，结合税改后的新情况，建立健全新乡村财务管理制度，实行财政专户管理制度、执行预决算制度、集中支付制度，坚持做到专款专用，增加转移支付的透明度。制定《政府转移支付法》，对转移支付的目标、原则、形式和资金的用途以立法的形式予以规范；编制转移支付预算，建立完善的预算司法程序；改变中央转移支付多头管理的状况，将分散在各部门的管理中央支付的职能归并起来，交由一个专门的中央转移支付管理机构行使，从而降低监督的难度；细化财政预算和决算的项目，中央转移支付收支要单独编制，其项目要详细列出，并对全社会公开，以接受社会的监督；消除乡镇对财政补贴的依赖性，增强乡镇财政自求平衡的能力。
（四）深化乡镇机构改革，精简机构人员，重新界定乡级政府职能，使其成为县级政府的派出机构。乡镇政府的职能是为辖区内农民提供公共品和服务，而不是直接从事各种经济活动，因此乡镇政府不应让兴办企业直接从事经济活动，从而避免因为经营不善而导致的乡镇财政负债。乡镇政府应根据社区管理和服务的需要设置相应的机构，解决人浮于事、机构臃肿、工作错位问题，真正把主要精力集中到加强农村社会管理和提供公共服务上来。改革后的县乡职能划分，应突出乡镇机构的服务职能，重点放在维护社会秩序，增进社会公益和培育法治精神等方面；至于管理职能应尽可能由县级政府来承担。改革的基本方向主要是：一是继续加大县级政府对经济发展的支持力度，扩大县级财政自主权；二是坚持事权、财权下放与规范运作相结合，使省与县两级政府在事权、财权等划分上更为明确、规范和合理；三是坚持管理重心下移与财权重心下移相结合，让县级政府直接面对辖区居民，提供与居民需求愿望相适应的公共物品。
（五）完善省级以下政府部门财政预算制度，推行零基预算。主要根据各单位履行的职责、发展目标和人员配备等宏观因素确定资金使用额度，而不以基数作为预算分配的主要依据，一切从“零”开始。“零基预算法”在支出预算分配上更公正，公平和合理，是加强预算管理，提高财政资金使用效率与效益的有效办法。
（六）深化农村税费改革，努力构建防止农民负担反弹的监督管理体系。加强涉农收费的控制管理，一是严格农民负担预算方案的扎口审批制度。将农民负担预算方案审批权全部上划到市级扎口审批，实行定项限额管理。二是严格按照村、乡、县、市的程序自下而上进行精心测算和编制方案，在按照市、县、乡、村的程序自上而下逐级严格审批。三是在具体操作中严格做到不符合政策规定的不审批；程序不规范的不审批；手续不健全的不审批；超规定标准的不审批。■ |
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