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水是人类生存与发展的基本条件，也是西部大开发的基础。我国西北地区是世界上干旱缺水最严重的地区之一。西南地区水资源虽然丰富，但开发利用困难，工程型缺水严重。随着人口增加和经济发展，水已经成为制约西部经济发展及生态环境改善的主要因素，在西部大开发中应把解决水的问题放在突出的位置。
西部地区是我国长江、黄河等主要江河的上游，是生态环境的屏障。西部地区因历史原因和自然条件的差异，或水少地多，或水多地少，生态环境非常脆弱，洪涝、干旱、地震、滑坡及泥石流等自然灾害发生频繁，人类生存环境较差，贫困人口集中，社会经济发展相对落后。西部地区水资源的稀缺性和其对我国经济发展的不可缺性，迫切需要我们建立水资源管理体系，优化配置水资源，实现水资源的可持续利用。
一、西部地区水资源概况
西部地区水资源量多年平均为1635亿立方米，仅占全国总量的5.84%；2004年西部地区人均水资源占有量1781立方米，为全国当年人均水资源量的80.5%。其中，宁夏黄河流域217立方米，陕西渭河流域326立方米，青海湟水河流域618立方米，甘肃河西走廊的石羊河流域761立方米，均大大低于全区平均水平，成为严重缺水的地区。2004年全区总用水量817亿立方米，其中农业用水占89.3%。扣除工农业和生活用水的回归水量后，2004年全区净耗水总量647亿立方米，耗水率（耗水量与用水量之比）为62.8%。虽然西北地区水资源紧缺，但却存在着人均用水量高、农田灌溉用水定额高、单位GDP用水量高的问题。农田平均每亩实灌定额617立方米，比全国平均高40立方米；万元GDP用水1736立方米，比全国平均高1.85倍。目前全国水资源开发利用率平均为20%，西部地区为53.3%。其中，甘肃的河西走廊各河、新疆塔里木河和天山北坡各河都超过70%，有的甚至超过100%。据2004年资料，西部地区的污染情况可分为严重污染、中度污染和尚未明显污染3种类型。严重污染地区和中度污染地区相加，其人口已占总人口的79.1%。内陆河流域没有排污入海的出路，黄河流域的排污不但危害当地，而且威胁黄河中下游的水环境安全。
二、西部地区水资源开发利用中存在的问题
自然环境特点和水资源利用方式不当导致西部地区水土流失和水污染严重，部分地区水资源开发利用超过当地水资源承载能力。西北地区旱灾严重，洪涝灾害频繁发生；西南地区水灾不断，旱灾呈普遍加重趋势。
1、西部地区由于缺乏统一管理，水资源无序开发、粗放利用和浪费严重，加上矿产资源的无序开发和工业污染排放超标，更加剧了水资源短缺的程度。
2、西北地区水资源严重不足，但由于生产手段落后、工程不配套、市场经济意识淡薄、管理粗放等原因，水资源利用效率非常低，水的利用系数只有0.25～0.5。农业用水灌溉定额普遍高于全国平均水平，传统的土渠输水、大水漫灌的方式造成大量无效蒸发，亩用水量高达1000多立方米，平均单方水生产粮食仅0.4公斤，不足发达国家水平的1/4。
3、西部地区水资源供需矛盾日益突出，用水竞争使上下游用水关系紧张，各地争相引水扩大灌溉面积。水资源浪费严重，进一步导致区域水生态失衡。
4、西部地区工业万元产值耗水量高出全国平均水平1～3倍，用水量的增加相应地加大了排污量，使水资源的可利用量进一步减少。在全国污染严重的江河湖泊中有西部地区的黄河干流、支流渭河、湟水河、云南滇池等。
5、西部地区地下水资源开采量大，地下水利用量呈持续增长趋势，部分地区地下水超采严重，形成多处下沉漏斗，并且漏斗范围逐年扩展，这一现象在城市和井灌区尤为严重。
6、西北大部分地区干旱少雨，水资源十分紧缺，生活及工业用水大量挤占农业用水，不考虑生态环境用水，造成河道断流。塔里木河、黑河的上中游过量用水，耕地盐渍化，下游则河湖干涸，大片土地荒漠化，生态环境恶化。
7、西部地区总人口约占全国的1/4，但贫困人口却占全国贫困人口的一半以上，一些地方农村人口的饮水困难问题还没有完全解决。
三、西部地区水资源可持续利用途径
西部地区的水利建设应置于基础设施建设的首位，以改善西部地区人民生活、生产条件为出发点，以保护和改善生态环境为根本点，以节约用水、提高水的利用效率和水资源合理开发与优化配置为重点，以水资源的可持续利用保障西部经济和社会的可持续发展。
1、加强水资源统一管理。西部水利建设要实现从以需定供转变为以供定需，实行需水管理。在水资源最为紧张的新疆天山北坡、甘肃河西走廊的石羊河以及陕西的渭河，目前都还没有实施水资源的统一管理。统一管理的主要任务是通过全面综合规划，对水资源进行合理配置，量、质并重，城、乡兼管，地表水和地下水统一管理，促进水资源的高效利用，而不是单纯地开发和修建水利工程。为此，需要调整现有的水利投资机制，满足为合理配置水资源所需的资金，改正现在的一些不合理现象。开发水资源既要考虑防洪除涝，又要考虑生态环境的用水及带来的影响。要改变以往水资源开发利用只考虑工农业及城乡用水，不考虑生态环境用水的做法。从重点对水资源进行开发、利用、治理转变为在对水资源开发利用、治理的同时，要特别强调对水资源的配置、节约、保护；从对水量、水质、水能的分别管理，以及对水的供、用、排、回用的多家管理，转变为对水资源的统一规划、配置、调度和管理。
2、强化节水与水资源高效利用，进一步提高工业用水重复利用率和农业用水效率。西部地区农牧业的主要问题是低投入、低产出、高资源消耗。西部地区占有全国18%的耕地，19%的水资源，仅生产了全国8.8%的粮食，6.7%的肉类。全区拥有草地26.3亿亩，占全国的64%，而牧业产值仅占全国的7.5%。造成这种情况的直接原因是农牧业与水土资源之间结构性错位：全区农牧业结构中，种植业占70%左右，畜牧业比重仅为28.5%左右。这种产业结构与本地区水资源贫乏而草地资源丰富的资源结构严重错位。在种植业内部，高耗水的粮食作物比例偏大；粮食作物结构中，夏粮面积偏大。牧区和农区相互分隔，不能形成区域优势互补的农牧空间布局。
更深层次的原因是农牧业的低投入：灌区老化，农田灌溉水利用系数平均仅为0.3～0.4，水资源粮食生产效率0.58公斤／立方米，仅为全国平均水平的44%。草地年均亩投入只有2～3分钱，草地生产力比20世纪五十年代下降了1/3～1/2。建设现代农业体系的近期目标，转变增长方式，高效、节约、可持续利用水土资源。在农业用水不增加并逐步减少、耕地和灌溉面积总体上不增加、草原生态环境逐步恢复改善的条件下，稳定提高农业综合生产能力，大幅度提高畜牧业和加工业比重，使农牧业总产值逐步增长，农牧民生活逐步提高，贫困地区逐步脱贫致富。
建立面向市场与资源双重约束的现代农业体系：改变单一性的生产结构为农牧加（工）复合结构；改变农区与牧区分隔为农区与牧区协作；发展现代节水灌溉农业和现代旱作农业；建设高标准基本农田和基本草牧场；退耕休牧，变广种薄收为少种精种多收，变过牧超载为以草定畜、草畜平衡。未来30年内，要求灌溉水利用系数提高0.15～0.2，旱作水分生产效率提高0.1～0.2公斤／毫米•亩，草地干物质生产水平提高到180公斤／亩。
采取节水的工程和非工程措施，建立节水型行业和区域，制定并完善各行业的用水标准。要注重水资源的节约和保护，把节水放在重要的位置，包括农业节水、工业节水、城市节水，注重节水和灌区改造、产业结构和种植结构调整、水污染防治等工作，通过提高水资源的利用效率缓解缺水矛盾。加强对现有工业的节水治污改造，提高水的重复利用率。
西部地区应把改进灌区排水条件、治理土壤次生盐碱化作为高效节水现代农业体系的重要组成部分。加强老灌区改造，大力发展节水灌溉、集雨灌溉，以解决分散性的用水与广大西部地区农村饮水的困难。尤其在宁夏河套、陕西关中、新疆塔里木中游等重点灌区，要大力推广渠道防渗、管道输水及田间节水等多项节水措施。
3、完善法规体系，加大执法力度。西部地区应加强立法，健全完善水法规体系，依法加强以流域为单元的水资源的统一管理，建立流域统一管理的机制。要完善流域及区域水法规体系，加强水行政执法力度，制定主要江河水权分配制度、水资源有偿使用制度、水资源配置方案、节水政策、水污染防治等法律法规，完善监督和处罚机制，实现水资源合理配置和有效监控管理。
4、实行水资源论证制度，有效保护生态用水。西部地区的一些重大建设项目应当实施水资源论证制度，使西部经济发展布局、产业结构调整符合当地的水资源条件。在水资源开发利用中保持水循环的可再生机制和水沙平衡、水盐平衡、生态平衡。重大经济建设项目充分考虑当地水资源条件，用水要服从流域或区域水资源规划中对生活及重要生态环境用水的安排。要对重大经济建设项目的供水、用水、排水的可行性与合理性进行分析论证，严禁建设高耗水、重污染的工业项目。
5、调整产业结构，减少实际用水量。西部地区应在控制并逐步压缩农业用水的目标下，将目前以农为主的结构尽快调整为农林牧结合的合理结构，建设高效节水的现代农业体系；根据提高总体用水效率的需要，规划一、二、三产业的比例，逐步调整产业结构，提高二、三产业的比重。积极推进城镇化，建设高效节水防污的城镇和乡村。
6、实行城乡水务一体化，推进水利电力体制改革。强化水资源的有序开发和合理利用，真正将地表水、地下水，清洁水、污染水等，凡是涉水事务统一管理。要实现水务一体化管理，必须理顺现行管理体制，改组水利局成立水务局，对职能重新进行划定。
7、开展水权界定和交易，建立科学的水价体系。建立水权交易的公示和审批制度。在征求了公众的意见后，水权交易审批的目的在于让有关机构衡量各种利益关系，并以此作为依据最终决定是否批准水权交易。把大型灌区管理体制改革和小型农村水利设施产权制度改革作为重要突破口，完善水价机制和水价政策体系，充分发挥价格、税收政策的调节作用，改善西部水利投资环境。
调整水费政策，以成本定水价，按照引水量计征水费，对浪费用水罚款或加价收费。建立科学的水价体系和管理体制，确保地表水、地下水及降水联调机制顺利实施。对于河水灌区，为了充分利用水资源，充分利用地下水进行灌溉，适当提高地表水资源价格，地表水地下水资源的比价足以刺激地下水资源开发为限，对于地下水资源匮乏而地表水资源丰富地区，可以适当提高地下水资源价格，确保地表水资源合理利用，保护地下水资源。
8、推行全社会多元化投入，鼓励公众参与和保护水源活动。加大水利建设资金的投入力度，创造条件，形成社会对水利的多渠道投入机制。加强东部对西部的支援与合作开发，同时积极利用市场机制扩大水利建设资金的多渠道来源，鼓励社会资金投向西部水利。建立用户参与管理决策的民主管理机制，用水户直接参与水的利用，无论是农业灌溉、居民生活、工业企业用水，他们都掌握着比行政管理人员所掌握的更充分的信息，不必依赖固定的分水规定。
9、建设高效节水防污的城镇体系
（1）城镇化发展及用水增长趋势。人口增长如不加以控制，2030年可能达到1.3亿人；如果做好各方面工作，有望控制在1.2亿人之内。预测城镇化率2010年将接近40%，2030年将超过50%，仍低于全国水平。城市用水的总需求量到2030年将增长近一倍，约需70亿立方米。
（2）城镇水务设施建设。当前的问题是城市水务基础设施不足，供水系统不完善，污水处理严重滞后。2010年和2030年的城市污水排放量估计将分别达到40亿立方米和50亿立方米左右。
（3）制定符合当地特点的城镇化规划。城镇发展要严格遵循与自然条件相协调的原则，充分考虑生态环境条件的可能；要顺自然、依水源、靠全局、有重点、重质量，因地制宜地做好区域城镇体系规划。
经过数千年的发展，特别是最近半个世纪的建设，西部地区已形成“四带一环”的城镇格局。“四带”是指4条主要以省会特大城市为中心的城市带，包括西宁—兰州—渭河流域城市带、呼和浩特—包头—银川城市带、武威—张掖—酒泉河西走廊城市带和以乌鲁木齐为中心的天山北麓城市带。“一环”是指沿塔里木盆地边缘分布的城市环带。这种基本格局在未来几十年内不会也不应有大的改变。城市和城市带的发展规模不能超过当地水资源供应的可能。今后在开发工矿资源时，可考虑将生产基地与生活基地分开进行布局，或预先考虑替代产业。对已建的少数条件十分窘迫的工矿城镇，应及时加以调整。■ |
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