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每到收获的季节，一方面是各地对农民收成的乐观报道，另一方面是对禁烧规定的宣传和报道，如某某高速路封闭请绕道，等等。秸秆焚烧后冒出的浓烟，污染环境、危害健康、影响交通，而浓烟的源头是田间一堆堆焚烧的秸秆。兹事关系重大，政府自然不能袖手旁观。问题在于如何管？多少年来这个问题一直是政府最头疼的事，我们现在就这些问题原因和结果，从公共政策的角度对其进行分析。
一、禁烧秸秆的公共政策理论依据和政策制定
说到公共政策首先要说“政策”，工具书《辞海》是这样定义“政策”：“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行为准则。”
“政策”与“公共政策”之间的差别就体现在“公共”二字上。从理论上讲，凡是为解决社会公共事务中的各种问题所制定的政策都是公共政策。美国著名学者戴维•伊斯顿认为，公共政策是政治系统权威性决定的输出，因此它是对社会的价值做有权威的分配。从这个角度上说公共政策的本质是社会利益的集中反映。因此，政府常常利用公共政策去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。但公共政策的最大特点之一，总是要保护绝大多数人的利益，尤其是绝大多数人的长远利益，而抑制少数人的利益。
从以上分析不难看出：制定对秸秆禁止焚烧的政策属于公共政策的范畴。焚烧秸秆违反大气污染防治法，污染环境、危害健康、影响交通。因此，必须从制定政策的角度加以解决，于是，国家环保总局、农业部、财政部、铁道部、交通部、中国民航总局分别于1999年、2003年、2005年联合下发了《秸秆禁烧和综合利用管理办法》、《关于加强秸秆禁烧和综合利用工作的通知》、《关于进一步做好秸秆禁烧和综合利用工作的通知》。特别提出“对违反规定在秸秆禁烧区内焚烧秸秆的，由当地环境保护行政主管部门责令其立即停烧，可以对直接责任人处以20元以下罚款；造成重大大气污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡严重后果的，对有关责任人员依法追究刑事责任。”
同时，各级政府都成立了禁烧指挥部，特别是县、乡政府还将这一工作作为政治工作来抓，乡镇干部还深入到田间地头、昼夜巡逻，有的干部还在禁烧工作巡逻时遭雷击殉职，有很多农民被行政拘留和罚款。总的说来，由于投入大量的人力、物力、财力，秸秆焚烧问题得到了一定程度的遏止，收到了一定的效果，但该项问题并没有根除。
二、政府、市场在禁烧秸秆的公共政策中的失灵
人类社会要想生存和发展必须不断地解决一系列社会问题。在现代社会中，政府和市场是解决社会问题的两种基本途径。市场途径建立在个体自主决策和市场交易的基础上。而政府途径则主要是通过制定和实施公共政策来完成。在现代市场经济中，市场是解决社会问题的基础性途径。但市场并不是完美的。在某些情况下，市场可能失灵。市场的失灵为政府干预提供了依据。与市场失灵相对应，政府也存在失灵的可能性。政府失灵的可能性将制约政府在解决社会问题时发挥作用的空间。因此，我们必须综合地考虑市场失灵和政府失灵的可能性，平衡政府干预的成本和收益，最终选择是否要引入公共政策以及引入何种公共政策。
焚烧秸秆问题在政策制定禁烧的同时，政府采取强制推广秸秆返田技术和鼓励开展养牛等养殖业，各地相继开发研制秸秆返田机和上养牛厂等项目，想用市场去解决焚烧问题。目前已开始用新技术和高科技手段参与市场经济。新华网2006年9月1日报道：“秸秆酶解发酵乙醇新技术及其产业化示范工程日前在山东省东平县通过了由中科院组织的专家鉴定。”2006年8月2日报道：在河南省长葛市，一座小型火电厂正进行改造，改造后将不再烧煤，而是以秸秆为原料，为这一河南首个试点项目提供设备的就是上海电气集团。另外，河北魏县也新建了一个秸秆发电厂。但是，我国的农民占全国总人数的80%以上，据统计我国的农作物秸秆资源量超过7亿吨，以上这些措施是远远不够的。目前的状况仍是麦收和秋收季节，一堆堆的秸秆被点燃，冒出滚滚浓烟。这充分的说明了市场在这个社会问题中的失灵。
2006年10月9日人民日报报道：“发生焚烧农作物秸秆现象的县（市）、区，取消其当年秸秆禁烧工作评选先进资格；发生大面积焚烧的，追究主要领导、主管领导和分包领导责任。这是日前河北省石家庄市针对秋季秸秆禁烧做出的规定。” 2006年9月22日京华时报报道：“21日，市环保局、农业局、园林绿化局和城管执法局联合下发通知，要求各区县从即日起严查机场、高速路、国道两侧以及城郊接合部等敏感地区焚烧秸秆、落叶和枯草等行为，并将禁烧工作与乡镇一把手政绩考核挂钩”。政府制定了一系列的措施，投入大量的人力、物力、财力，按理说未雨绸缪，焚烧秸秆现象应该得到很好的遏制，但事与愿违。2006年7月10日新华网转载市场报报道：“记者调查发现，今夏焚烧秸秆现象出现抬头趋势。最新监测结果显示，5月29日至7月2日期间，全国共发现河北、安徽、江苏、河南、山东、湖北、陕西、四川及重庆等省（市）焚烧农作物秸秆火点3000多个。国家卫星气象中心遥感应用室工程师刘诚告诉记者，实际数字可能远高于此。风云一号气象卫星分辨率为１公里，卫星能探测出的火点的面积一般在１亩以上；另外，气象卫星在晴空或薄云时才能探测出地面火点，云层厚的时候，即使地面大面积焚烧秸秆卫星也难以发现。”等等报道铺天盖地，这说明了一个问题，那就是政府已经在禁烧秸秆的公共政策中失灵。
三、难题的所在和政府在禁烧秸秆的公共政策中的角色定位问题
秸秆焚烧后冒出的浓烟，污染环境、危害健康、影响交通。面对问题，我们的政府总是习惯于层层发文件、层层搞活动，欲借助法规的约束力一“禁”了之。但法规只能在一定程度上约束人的行为，而不能从根本上解决人的利益诉求。农民是最重实际的，仅仅靠由上至下的禁烧，而不解决农民的实际利益问题，就难以走出文件层层发、秸秆年年烧的怪圈。我们的政府也考虑到了市场经济条件下市场的作用，但市场本身也不是完美的，在这种情况下市场保证经济效率的优势对于禁烧秸秆的公共政策却造成了市场失灵，从而使很多地方的秸秆返田和养牛项目等“隐产”或“流产”。
针对记者的采访，“不烧咋办？马上就要种麦子了，总要腾地呀，秸秆都拉回去，放哪儿？”一些农民向记者发问。大多数农民也知道焚烧秸秆的危害，但为了抢收抢种，在没有更好的处理办法时，他们也就顾不了那么多了。
基层干部苦恼不堪：“虽然上面明令禁止焚烧秸秆，可总不能老在地里蹲着，有些农民夜里点上火就走，第二天没人承认。”
事实上，全国大多数区县乡镇也想了很多处理秸秆的办法，如组织外运转化为青贮饲料、村委指定同一存放地、适量秸秆还田等，但暂时还不能做到全部妥善处理所有秸秆。
机械化秸秆还田说来应是最直接的办法，但实际情况却很不理想。高陵县的一位农民告诉记者，某些国产的小型机械粉碎得粗，翻埋得浅，如果秋季、麦季的秸秆都翻入地下，腐烂不好，庄稼怎么长？
利用秸秆做颗粒饲料、肥料，转化沼气，都遭遇到“成本高、经济效益低”的尴尬。农民是最讲实际的，“赔着本”处理秸秆他们绝对不情愿。
笔者认为，在禁烧秸秆的公共政策问题中，政府的角色定位问题很是重要。作为政府要转变行政理念，摒弃旧的做法，从解决农民的实际需求入手，这才是政府面对焚烧秸秆考题应当给出的答案。
第一，因势利导，制定切实可行的政策惩罚与奖励相结合。农民靠的是种地，他们也不愿意去污染环境，做那些违法的事，只是出于无奈的做法。政府可以一方面宣传国家的政策，对违规者给以适当的处罚和教育，同时应该对执行青贮饲料、按村委指定同一存放地、秸秆还田等政策的农民一定的奖励或补助。对农村在种植品种上给予政策利导，鼓励搞高科技产区示范园区，改变生产秸秆类农作物为主的老的种植模式。
第二，政府要加快秸秆利用的科学研究和成果转化，推出更多成本低、质量好的秸秆转化设备。对于政府来说，这样做比单纯禁烧更难、更细致，也更能从根本上解决秸秆焚烧屡禁不绝的问题。
第三，国家要出台政策，对有利于秸秆转化变废为宝的企业给予税收上的优惠，像秸秆发电、秸秆造乙醇等项目给予启动资金等补贴，让这样的企业如雨后春笋般地增加，让市场去引导农民走出焚烧秸秆的怪区。
第四，在目前科技发展还不到位的情况下，国家可以在农作物秸秆处理上给予财政上的补助，拨付资金专门用于对农作物秸秆进行政府集中回收、集中处理，把每年在禁烧上投入的大量人力、物力、财力用于对农民回收秸秆的变相补贴，效果将会更好。■ |
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