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提要 长期以来，最低生活保障制度考虑的对象范围主要限于城市居民，广大农村除少数有条件的地方自行实施了局部的、有限的最低生活保障外，全国统筹城乡的低保制度供给基本付诸阙如。在城乡差距迅速拉大的背景下，建立农村最低生活保障制度已刻不容缓。
一、建立农村低保制度必要性与紧迫性
1、建立农村低保制度是农村贫困形势变化的需要。首先，政府通过改革农村经济体制和加大扶贫开发力度，大规模削减了农村绝对贫困人口，由20世纪七十年代末的2.5亿人下降到2006年的2148万人，贫困发生率由33%下降到3%左右。有研究表明，当某一区域内贫困发生率下降至5%以下，区域整体发展对于帮助这些贫困人口的作用迅速减弱。因此，在我国农村大部分地区，单靠大规模的扶贫开发很难再迅速缩减贫困人口了；其次，我国目前剩余贫困人口中相当一部分以“小分散，大集中”的方式分布在一些自然条件极为恶劣、交通极为不便的山区，这部分贫困人口大约占到总贫困人口的70%以上，这就使得政府扶贫成本大大增加；再次，据统计，在全国2148万农村贫困人口中残疾人占到35%左右。这表明，很少的残疾人能够通过扶贫或自身努力摆脱贫困，贫困残疾人越来越成为农村绝对贫困人口中的主要部分；最后，由于我国农村扶贫所依据的标准是比较低的，所以，即使那些摆脱贫困的人，也仍然有着很大的脆弱性，在没有稳定保障制度的支持下，他们很难抵御各种自然的、经济的、社会的和家庭的风险，容易重新陷入贫困，在我国农村地区，这种返贫现象尤为普遍。
2、建立农村低保制度是全面建设小康社会和新农村建设的基本要求。党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，内在地包含了农村小康实现的全局性意义，基本生存都没有保障的社会很难说是全面小康社会，新农村的建设目标也就失去了它的含义。起码可以说，全面建设小康社会和新农村建设的目标要求我们把建立农村最低生活保障问题摆上议事日程。
3、建立农村低保制度，缩小城乡差别，为经济建设和改革开放创造良好的社会环境。通过建立农村低保制度，可以解除农民的后顾之忧，全身心地投入到新农村建设中去，进而不断壮大农村经济、缩小城乡差别、实现共同富裕。另外，农村弱势群体和贫困群体对社会风险的承受能力较低，当他们的基本生活受到威胁时，贫困就不仅仅是经济问题，也可能转化为政治问题，产生严重的社会矛盾。建立农村居民最低生活保障制度有助于改善他们的生活，缓和社会矛盾，为经济建设和改革开放创造良好的社会环境。
4、建立农村低保制度是实现社会公平的制度基础。数据显示，2006年我国城市居民收入是农村居民收入的3.28倍，如果考虑到城市居民所享受的福利，如单位补贴、城市公共设施、教育、医疗等因素，那么，城乡之间的收入差距，估计在5倍以上。再加上，我国最低生活保障制度考虑的对象范围主要限于城市居民，所以，这种制度安排更加剧了城乡收入拉大的趋势。在和谐社会建设中，要求最低生活保障发挥的作用主要是促进社会公平。城乡居民只有平等地拥有了基本的生存权利，才能对和谐社会建设做出相应的贡献。
5、建立最低生活保障制度是尽快健全农村社会保障制度的关键所在。在农村，土地保障、家庭保障和社区保障等传统方式已丧失其作用，农村养老保险和医疗保险都必须具备一定的社会经济条件，即农民只有在温饱问题解决后才有可能投保参加，而农村最低生活保障制度是对农村全体社会成员最低生活的保障，不仅经济发达地区需要，经济欠发达地区更需要。在整个农村社会保障制度中，其他各项制度都不能直接、及时、最大限度地解决广大农民群众的生活困难问题，唯有农村最低生活保障制度能做到这点。
二、建立农村低保制度可行性研究
1、农村有建立最低生活保障的愿望。随着我国农村市场经济的深入发展，农村计划生育政策的进一步执行，人们生活中的风险因素随之增加，并受城市生产生活方式的影响，广大农民希望建立社会保障制度，以解除他们的后顾之忧，而最低生活保障制度也是应有之义。
2、经济上有建立农村最低生活保障的经济基础。经过20多年的改革开放，农村经济有了较大的发展，农民的人均收入水平有了大幅度提高，农民人均纯收入由1978年的133.6元增加到2002年的2476元，增长了18.5倍，使建立农村社会保障制度有了一定的经济基础。
3、政策上有建立农村低保制度的决心。2006年12月召开的中央农村工作会议和2007年中央1号文件明确提出“在全国范围建立农村最低生活保障制度，各地应根据当地经济发展水平和财力状况，确定低保对象范围、标准，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助”，标志着农村低保已基本完成试点探索的过程，进入了全面推进的新阶段，也体现了政府的政策决心。
三、建立农村低保制度路径选择
1、从战略高度认识和重视农村低保制度建设工作。首先，建立农村低保制度是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的体制保障，是引导再分配体制面向农村困难群众的一项基础性制度。其次，我国部分地区基本建立农村低保制度的实践表明，在我国农村地区建立最低生活保障制度，是政府的意志起决定作用，各级党政领导要高度重视，真正把解决农村贫困群众生活问题摆在突出位置，统筹考虑、优先安排，全面建立农村低保制度，为农村贫困群众构筑最后一道收入安全网。
2、从优化财政支出结构入手，切实保障农村低保资金。一是加大财政转移支付、尤其是省以上财政转移支付力度。基于我国地区经济发展不平衡，对欠发达地区实行必要的财政转移支付至关重要。中央财政应及早安排农村低保资金，重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。省财政应进一步提高农村低保专项补助资金比例，主要投向区域内财政困难市县；二是重点调整市县财政的支出结构与方向，确保规定的配套资金得到落实。市县政府应把落实农村低保资金纳入政府政绩考核范围。除了要求各级财政和村集体负担保障资金外，有条件的地方还要致力于探索多元化的筹资渠道，改善低保对象的生活。同时，对低保资金实行专账管理和专款专用，严格财务管理制度，确保农村低保资金的有效利用。
3、从建立健全调整机制入手，合理制定农村低保标准。建立调整农村低保标准的机制至少应涵盖以下三方面内容：一是在确保农村居民分享经济发展成果的同时，应统筹考虑城乡低保标准的联动机制，以免农村低保标准成为固化甚至扩大城乡居民生活差距的制度安排；二是建立价格上涨动态补贴制度。在保障农村低保标准相对稳定的同时，在物价上涨较快年份，对农村低保对象实行一次性基本生活物价补贴；三是为防止制度流于形式，让困难群众得到切实的实惠，农村低保标准应设定一个合理的最低救助额度。
4、用收入核实与群众评议相结合的方法确定农村低保对象。一是村民根据自己对贫困的理解（家庭收入仅是衡量贫困的标准之一），从熟知的邻里乡亲中，依序找出那些最困难的家庭；二是想申请低保待遇的村民，自己与村里最困难的家庭比条件（一般是综合条件），如果自认为家庭条件更差，就可申请，若感觉有差距，就主动放弃。
5、国家应对农村低保工作机构、人员、经费等问题提出明确要求。为确保城乡困难群众的基本生活，近年来，党中央、国务院密集出台了一系列政策措施。仅民政部门，2004年以来就新增了农村低保、城乡医疗救助、社会救助体系等多项业务，然而，工作机构、人员、经费却没有相应地增加。在此背景下，要确保农村低保工作的顺利进行，国家应就农村低保工作机构、人员、经费等问题明确提出要求。
6、农村低保救助的重点是那些长年沦为“贫困世界”的居民。作为一项基本制度，农村低保与现行的救灾救济有实质的区分。农村救济制度是对年度中遭遇突发性事件致贫的群众，以救灾资金给予临时救助和救济，其救济款物不宜计入农村居民家庭收入。至于常态性的冬令春荒救济，由于针对性强（主要是恢复生产）、金额有限，可视为专项配套措施。
总之，尽管农村社会保障制度中的各项制度都很重要、都需建立起来，但相比而言，建立农村最低生活保障制度是重中之重。建立农村社会保障制度应以建立农村最低生活保障制度为战略突破口。■ |
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