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我国目前公共物品供给存在的主要问题不是“民营化”的不到位，而是政府职能缺失，即“非公共性”，包括财政支持的“非公共性”，提供对象的“非公共性”和价格制定的“非公共性”。解决我国公共物品供给短期的主要途径是，加强政府提供公共物品的职能和责任，达到公共物品供给的“公共化”。
一、我国公共物品供给问题：非公共性
在20世纪七十年代末的福利国家财政支付危机的背景下，“民营化”成为了西方国家政府“治道变革”的一种理念，倡导公共物品领域形成公私合作的多元化供给模式。在这股改革潮流中，我国的公共物品领域原有的政府一元供给的制度格局也开始被打破，很多学者也纷纷讨论建议政府从公共物品领域逐步撤退，以期确立政府、民营经济、第三部门、私人组织、社区和社会公众多元互动的制度格局。诚然，这种改革引入了竞争机制，一定程度上可以提高效率，确实是有所裨益的。
然而，与西方发达国家不同，导致我国经济转型时期的公共物品供给严重不足最主要的原因不是“民营化”不充分，而是因为政府在公共物品的供给方面功能缺位、角色混乱。政府公共机构的职能定位偏离了社会对政府应该承担的公共职能目标要求，政府不但不应该退位，更应该在公共物品领域加强其角色，公共物品供给的“非公共”问题严重。“非公共性”的具体表现如下：
（一）公共物品供给的经济基础的“非公共性”——政府财政支持薄弱。改革开放以来，虽然我国政府在财政支出退出公共投资的“越位”方面取得了一定的成效，经济建设支出占财政支出的比重，从1978年的57.7%降到2004年的27.85%。然而，政府改革退出一部分微观经济领域的同时，提供公共物品方面的职能却没有得到及时加强。虽然近年来在“构建和谐社会”理念指引下，政府逐渐加大对公共物品的财政投入力度，然而，在我国公共物品需求大量增长的同时，政府财政支出结构中用于基本公共物品的比重依然较低，我国目前的财政支出结构仍很不合理。根据《关于2006年中央和地方预算执行情况与2007年中央和地方预算草案的报告》，2006年全国财政支出40213.16亿元，其中就业和社会保障支出4337.65亿元，占财政总支出的10.78%；全国财政教育支出4752.7亿元，占财政总支出的11.82%；全国财政医疗卫生支出1311.58亿元，仅占财政总支出的3.26%；全国财政科技支出1260.38亿元，占财政总支出的3.13%。我国的财政支出中，用于经济建设的支出占到财政支出的27%～28%，而社会事业支出仍占不到30%，这种比重与其他亚太经合组织（OECD）的国家是截然相反的。OECD国家的经济建设支出一般为整体财政支出的5%～8%，社会支出在40%～60%，这说明我国政府用于社会公共支出的部分相当不足。
我国的这种状况偏离了公共支出的相对规模应随着经济发展与人均收入的提高而相应增长的“瓦格纳法则”。这种状况集中反映了在资源由政府配置转向主要由市场来配置、政府退出一些微观经济领域，政府直接支配的资源量相对下降的过程中，财政支出结构并没有得到与市场经济体制相适应的根本转变，由“吃饭财政”、“建设财政”向“公共财政”转型的任务远未完成。
（二）公共物品供给对象的“非公共性”——政府“寻租”。公共物品受益的非排他性与消费的非竞争性决定了公共物品应是全体居民共同享有的资源，公共物品应是满足社会公共需要的，以公共利益最大化为导向的。然而，在我国，本应以公共物品形态提供给绝大多数公民消费的物品，如医疗、养老、教育等，很大程度上却只提供给了一些主导性利益集团，一些弱势群体尤其是广大农民被剥夺了消费公共物品的权利，公共物品并未使全体人民受益。比如，作为无形的公共物品的重要类型，我国的社会福利制度的实施方案一直都是：占人口比重很小的、居于主导性利益集团地位的国有企事业单位的利益相关者长期垄断了国家福利的消费，而占人口比重最大的农民却无权使用。
目前，在不少地区，我国公共物品供给已经在某种程度上与官员的“政绩”、“实事”相联系，进而造成了对公共物品供给的对象、内容等方面与官员自身的政绩要求挂钩，同时，对公共物品的供给也缺乏有效的利润考核机制和社会评价机制。这是政府对公共物品供给责任的一种严重背离，它把公共物品所应该满足居民的需求变成官员自身利益的需求。这种背离同时也为一些官员提供了“寻租”的不正当资源，从而导致“政府失灵”，滋生了严重的社会不公与社会腐败。
（三）公共物品供给价格的“非公共性”——政府监管不力。公共物品的供给要遵循两个原则，包括“能力主义”原则，即“谁有能力谁付费”与“受益主义”原则，即“谁受益谁付费”。公共物品的价格应促进公共利益的发展，根据社会承受能力来合理制定，体现社会公正和公平。然而，在近几年我国居民消费价格指数稳中有降的同时，公共物品的价格水平却居高不下，有的甚至一路上扬。以国有垄断力量做后盾的公共物品企业，由于在公共物品生产方面的信息不对称，先天不具备成本最小化动力，缺乏内在的成本监督机制，企业可以通过成本的无限膨胀获取利润。因此，公共物品的国家定价演化成了企业与政府主管部门的讨价还价。另一方面，由于公共物品的需求弹性小，价格上涨并不会降低需求，公共物品生产企业也不会有降低产品价格的压力，在国家监管不力的情况下，公共物品的价格就会只涨不跌地持续走高。一些公共物品定价过高，如住房等，超出了普通百姓的支付能力，相关的社会救助又不到位，很多群体的消费公共物品的权利被剥夺了，严重违背了公共物品供给的“能力主义”原则。
对于普通居民，公共物品价格不高；然而生产公共物品的垄断性企业，以所谓“职业福利”的名义，在缺乏政府约束的情况下，以极低的价格甚至无偿地向本企业的职工和家属提供自己掌握的公共物品和公共服务。职工享受的“免费的午餐”是以牺牲公众利益为代价的，企业福利的成本被转嫁给了社会，酿成了形形色色的“福利腐败”。享受公共物品而不付费，公共物品供给的“受益主义”原则被侵犯。
二、公共化：解决我国公共物品问题的方向
针对以上我国公共物品提供的“非公共性”问题，政府在公共物品领域不仅不应该撤退，更应该从财政支持、制度建设和具体监管等领域加强其职能，明确政府在公共物品提供方面的主导责任。要使我国公共物品的供给真正走向“公共化”，可以考虑以下几点对策：
（一）以风险管理理念优化财政支出结构，实现政府财政支出公共化。在现代的风险社会中，政府财政“兜底”是化解公共风险的最后一道防线，因此必须构建公共财政，推行政府支出公共化战略。进一步压缩经济建设支出，增加社会保障、教育、医疗卫生等公共物品支出，为社会经济发展提供公共安全保障。公共物品支出增长幅度应快于其他支出的增长和GDP的增长速度，克服财政供给“越位”和“缺位”的现象。
“风险事件”的一个主要特征就是不确定性，所以财政支出不仅要包括不受其他任何事件的影响，在任何条件下都是需要政府出面来承担的确定性的支出责任和义务，还要将不确定的公共支出责任和义务包括在内，如对自然灾害的救助、对严重的社会性失业的扶助等。同时，防范和控制财政风险，为公共物品的供给创造一个坚实稳定的经济基础。
（二）加强民主法制建设，实现公共物品供给公平化。由于社会成员在公共物品的提供方面不能充分行使其民主选择和民主决策权力，无法对政府行为进行真正监督，使得出资人无法约束用资者的行为，而用资者脱离出资人约束状态下的追求其自身利益最大化的结果，导致具有用资者身份的政府公共领域必然产生各种“寻租”现象。所以，要积极推进我国社会民主法制建设，依靠民主选择、民主决策、民主审议、民主监督，规范政府的公共行为。另一方面，公共物品的有效供给，必须要提高供给的法制化水平，即对公共物品供给的各个环节都必须用法律来进行规范，防止供给方式偏离法制的轨道导致腐败的滋生。建立“以民为本”的利润考核体系和社会评价机制，为我国公共物品有效供给奠定制度基础。另外，要完善政府救助机制，保证全体人民使用公共物品的权利。
（三）加强政府规范与监管，实现公共物品价格合理化。政府提供公共物品的直接原因是为了弥补市场失灵和市场缺陷，其目的并不是为了盈利，公共物品的定价具有很强的政策性，所以要形成更为合理的公共物品定价程序和机制。对于政府直接投资生产的自然垄断性程度高的公共物品，应继续实行政府定价或实行政府管制价格，做到价格公平、成本合理、负担以及消费合理。应该加强监管，防止行业暴利危害百姓利益。公共物品与服务生产企业不能以原料涨价作为生产成本提高和产品涨价的理由，要建立公开透明、监管有力的公共物品行业监督管理制度，实行规范的价格听证制度、审计制度和社会公示制度，让公共物品生产企业的成本、利润、报酬接受社会的监督。另一方面，扼制“福利腐败”，不但可以控制企业内部不正当的高福利，降低成本，从而降低公共物品的价格，而且有利于形成一种“人人平等”的公共物品享用机制。
三、结语
公共物品是典型的“市场失灵”领域，因此政府必须干预公共物品的供给。从一定程度上讲，公共物品供给的充分程度反映了政府的健全程度。建设服务型政府成为了我国目前政府治理转型的目标理念，而提供公共物品是服务型政府的主要职能。我们不能以公共物品多元化提供机制不完善，来推卸政府的责任。政府应依靠民主法制，加强财政支持，强化规范监管，使我国的公共物品提供真正走向“公共化”。■ |
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