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20世纪七十年代末以来，围绕农村金融机构更好地服务“三农”问题，我国农村金融改革一直没有停顿。近年来，金融在支持“三农”发展方面功不可没，但无论在体制、机制建设，还是在业务操作和组织体系设计上，农村金融与新农村建设的要求相比，还存在很大差距，新农村建设对金融的需求与目前金融的服务在相当程度上脱节，造成农村建设资金短缺、农村经济发展严重贫血、农民增收缓慢的状况。要从根本上改变这种现状，必须深化农村金融体制改革，倾斜“三农”，集合多方金融力量，形成扶持农村建设的合力，从而真正实现农村生产发展、农民生活宽裕的目标。因此，解决“三农”融资困境依然是支持新农村建设的一项重大课题。
一、目前农村金融体制改革面临的主要问题
（一）农村资金外流，农业筹集资金困难。农村资金成了众多金融机构争抢的对象。四大国有商业银行都在大量收缩面向农村的金融业务，在许多经济不发达地区，包括农业主产区，国有商业银行设在县以下的机构网点都在加快撤并或上收进城，设在县及县以下的现有机构网点大多也只有吸收存款权，没有贷款权，因此在这些地区的国有商业银行往往是存大于贷，由此导致大量的农村资金流失。邮政储蓄只存不贷，也是农村资金流向城市的重要渠道。此外，农村合作基金会、供销股金会、私募基金会等深入农村，有的甚至违法以高出国家规定的利率标准在农村揽储，使农村大量资金流向城市二、三产业。
（二）农村信用社行业管理制度不健全，行业管理和政府监管合二为一。改革开放以来，农村信用社在“放权让利”的改革浪潮中开始了渐进式的改革道路，但改革基本上停留在内部组织体制和行业管理体制的整合上，未见实质性的制度突破，而与改革相伴而生是极高的不良贷款率和极低的金融服务效率。人民银行和信用社联社虽然经常被赋予信用社的行政管理和行业管理职能，却经常处于“不管失职，严管违法”的困境。缺乏健全的行业管理体系，没有覆盖全国的资金清算系统和通存通兑系统，成为妨碍信用社提高竞争力的重要因素。从微观体制上看，农村信用社名为农民的合作金融组织，实际上却是“准国有金融机构”，甚至农村信用社的改革也主要呈现“政府主导型”特征。信用社的民主管理和社员股金往往形同虚设，有的甚至基本上没有社员股金，“为社员服务”无从谈起，“内部人控制”更是一个普遍问题。
（三）农村金融改革缺乏整体构想，农村金融改革整体推进被忽视。与我国经济改革的整体战略路径一致，金融领域的改革也是采取的一种渐进改革的方式，对金融改革特别是对农村金融改革缺乏整体的系统性构思。因而，多年来的我国农村金融改革主要着眼于农村正规金融机构系统内部关系的调整和改善，没有着眼于机构间运作机制的协调。改革视角始终停留在对农村金融机构的改革上，而且仅就农村金融机构的改革来看，也缺乏必要的整体性和相关性考虑。因而，改革开放以来，多次调整和改变农村金融监管系统的运作方式；农村正规金融系统内部，也仅仅着眼于各银行金融机构系统内部的改革，而忽视非银行系统的安排；仅仅着眼于正规金融部门制度的演进，而忽视非正规金融部门制度的变迁。
二、推进农村金融体制创新路径选择
在制度变迁与创新过程中，必须重视 “路径选择”问题。以农村信用社为标志的我国农村金融伴随共和国的历程走过了一段曲折的发展过程；从20世纪五十年代信用合作社兴起后，六十年代曾被人民公社接管，八十年代接受农业银行领导，再到九十年代行社脱钩，在国家管理下自主发展的合作金融发展模式。目前，虽然合作金融的框架已确立，但远未达到农村合作金融的宗旨。其深层次的原因在于固有的利益机制对农村金融制度变迁形成的路径依赖，而农村的制度环境、产权制度以及组织制度又是其利益机制形成的客观条件。
（一）改善农村金融监管，适度放松农村金融市场准入条件。在融资渠道和方式上，要改变传统的单纯依靠财政拨款或银行贷款的模式，树立强烈的市场观念、资本观念和价值观念，学会依法在市场上运作资金。允许农村民间金融组织合法化，允许外资金融介入农村金融业务，重点支持农民自主参与的各种形式的合作金融，以增加农村金融的服务供给。充分发挥商业性金融、政策性金融、合作性金融和其他金融组织的作用，有条件地允许民间金融的合法化。发展民间金融可以有效利用民间的乡土信用资源，解决农村融资难问题。农村民间金融的形式可以多种多样，如民营的小额信贷银行、合作银行、私人银行等。经济学家斯蒂格里茨曾指出，将正规金融市场与非正规金融市场，按照公平竞争的原则合理整合起来，可以更好地满足农村各个阶层和部门对金融服务的需求。同时，也有利于金融部门自身提高效率并积累可持续发展的能力。在国外，美国、日本都曾通过使民间金融“合法化”的方式来规范民间金融，并取得成效。
（二）增设新型农业保险组织，提高农业抗风险能力。农业的自然风险和市场风险大，单个农户和企业承受能力低。大力发展农业保险，是提高我国农业抗风险能力的重要环节。要完善多种形式的农村保险体系，建立县一级的具有法人地位的农业保险股份合作公司；将合作社制度与公司制度融为一体，合作制以体现互助共济性，公司制保证其制度的先进性与责任的有限性；该公司由农户、其他小生产者、乡镇企业等入股及部分国家财政投入，国家的投入可不占控股地位，否则有承担绝对责任之嫌。另外，可以在省一级建立农业保险股份公司；由各县级的农业保险股份合作公司按其总资本的一定比例投资入股，省级财政也投入拟设公司的一定比例的资本，同时农业保险股份公司按适当比例对各县级的农业保险股份合作公司承担再保险责任。开发适合农业、农村和农民需要的保险产品与服务，逐步建立政策性农业保险制度和农业再保险体系。
（三）加强农村信用社行业管理建设和体制改革。基于农村信用社存在的主要问题，重要的是解决两个问题：一是产权关系；二是管理体制。考虑到我国农村经济发展的不平衡，各地信用社的经营状况差异较大，要按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，可根据不同地区情况，进行股份制、股份合作制和完善合作制的试点改革。把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农村经济发展服务的社区性地方金融机构。同时，也要因地制宜地确定农村信用社的组织形式，包括在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社的资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份制或股份合作制银行机构；在人口相对稠密或粮棉商品基地县，以县为单位将农村信用社和县联社各为法人改为统一法人，其他地区可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇农村信用社、县联社各为法人的体制；加大对高风险农村信用社的兼并重组，对少数严重资不抵债的，可考虑予以撤销。
（四）加强政府在农村金融体系中的地位和作用。农村金融发展要靠金融机构的自身努力，同时也必须加大支持力度，关键是加大财税政策、货币政策、市场准入政策的支持。制定支持农村金融改革发展的具体措施，尤其要加大对老、少、边、穷地区农村金融发展的支持。一是农业保护政策等软公共产品。农业是天然的弱质产业，面临着自然和市场双重风险。因此，不论是发达国家还是发展中国家，政府都很重视对农业的保护，制定了许多农业保护政策，如政府补贴、农业保险制度等。二是农业基础设施方面的公共产品，包括交通运输、电力设施、水利工程、治理农业污染等。加强这些公共产品的建设是从根本上提高农业生产要素生产率的有效措施，而且也是加入WTO后对农业保护的可行选择。因此，我们要借鉴国外先进经验，继续抓好大型水利工程、农村能源、电力、生态环境改善等建设；加强农村通讯、信息、市场、城镇化建设，构建农业发展的良好平台，对于可市场化运作的项目，国家应采取措施积极引导社会投资，并在税收、信贷等方面予以优惠。
建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。为了适应农业发展对农村金融部门的要求，应当依照上述制度安排和政策选择，不断扩大农村金融发展空间，改进和完善农村金融服务，使农村金融体系在体制、机制和金融服务方式上更好地为新农村建设服务。■ |
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