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提要 公益诉讼制度是在公共利益被蔑视、弱者权利被侵害的社会环境中要求被建立的一种新型诉讼制度。我国至今尚未建立公益诉讼制度，使得众多满怀公益心的热心之士不是求诉无门就是屡诉屡败。为此，我国应该建立具有中国特色的公益诉讼制度。
一、公益诉讼概述
公益诉讼是指在国家行政机构或其他公权力机构、公司、企业、团体和个人的违法行为或不作为行为使社会公共利益遭到危害的情况下，任何公民和团体为维护公共利益有权就该行为向法院提起诉讼的制度。
公益诉讼制度起源于罗马法的罚金诉讼制度，又称为民众诉讼制度，罗马《大法官法》中规定有“堆置、悬挂物件的责任”，即大法官为了维护通行的安全，规定只要有人在房屋堆置或悬挂物件，即使尚未造成损害，任何市民都有权告发，称“堆置、悬挂物件诉”，法官可以据此直接追究房屋所有人和管理人的责任。然而，当时的罚金诉讼制度因本身有着诸多的缺陷，以致后来消亡，没有被各国所传承下来。在20世纪后，随着生产的社会化，人与人之间的关系日益密切，相互间影响增强，出现了更多的公共领域，有了更多的公共利益需要保护，但却缺乏对公共利益的有效保护机制，出现了严重的“公物灾难”问题，公共利益被蔑视，弱者权益被凌辱，社会迫切需要加强对公共利益的保护，基于这一现实，西方国家纷纷开始对公益诉讼制度做出立法。
二、我国公益诉讼制度的构建
公益诉讼制度的建立已成为学界一个热门问题，众多学者纷纷以大量论文证实了其可行性。笔者认为，一种新的诉讼形式在形成的初始阶段，应把它作为原有诉讼程序的特别程序，不必追求一步登天，以避免太多的变动导致工作上的失误。因此，应把公益诉讼制度作为民事诉讼程序的特别程序。
（一）公益诉讼的启动。借鉴发达国家的立法经验和立足于我国的实际情况，应设定公益诉讼可由三种原告发起：
1、检察院。检察院作为国家的公权力机关，理所当然应该成为社会公益的护卫者。德国民事诉讼法第632、638和646条的规定，检察官可以提起婚姻无效之诉、确认婚姻存在与否之诉。在一切情形下，上级州法官可以申请禁治产，检察官还有权代表国家对涉及国家利益和社会公共利益的其他重大民事案件提起诉讼。根据日本民事诉讼法和非诉案件程序法的规定，日本检察机关在民事诉讼中主要是作为公益代表人参加与公益密切相关的民事诉讼案件。在我国，由于检察机关长期担任刑事公诉职能，不涉足于纯粹的民事纠纷领域，并且基于检察机构设置的现状，如果使其承载太多的职能，必然导致诉讼效率下降和经费、人力的不堪重负。因此，在我国对检察机关应赋予这几类案件的管辖权：国有资产流失案件；环境污染、资源破坏等与自然环境和自然资源有关的公害案件；垄断、限制竞争和不正当竞争等与市场经济秩序相关的损害公共利益的案件；涉及其他国家利益和社会公共利益损害的案件。这些案件涉及的企业地位高于其他团体和自然人，对社会公益的损害具有极度的广泛性和普遍性，由检察机关行使救济权比一般自然人和团体更有优势。
2、团体。在我国，发挥着保护消费者权益作用的公益性团体主要是消费者协会，其作用在于面对一些垄断企业的不平等格式条款，代表大众的利益对其进行指责，而在如今的社会形势下，这些企业和部门均以沉默相回应，让消协机构陷入尴尬境地，症结便在于消协对这些霸王条款并无起诉的资格，而遭受实际损失的人往往出于诉讼经济的考虑不愿意起诉。假如赋予消协这样的社会团体于诉权，制定霸王条款的企业们如果不改变横蛮的强加给消费者的义务，将会陷入官司缠身的不利境地，这样就很大地起到了保护消费者的作用。
3、私人。公共利益是个人利益的集合，作为权益所有人的自然人个体当然是最有权利提起公益诉讼的主体。在放宽主体限制的情况下，主要应考虑怎样避免恶意诬陷的情况发生。因此，要对主体责任明确规定，当事人诉讼应有明确的事实及证据，如当事人恶意诬告，应追究其刑事责任，令其赔偿企业应诉所造成的损失。另外，应明确适案范围，即该案件的标的必须是公共利益，自然人只能在法律准许起诉的公益案件范围内起诉。
假如起诉的自然人有多人，我国在这种情况下为代表人诉讼。民事诉讼法规定：“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表诉讼人行为对其所代表的当事人发生效力。”英美法系的规定则为集团诉讼，采取“默示参加、明示退出”的原则，有效地解决了由于原告的不确定性和广泛性造成的困难，因此是处理存在共同利益案件的一种高效而经济的方法，值得我国借鉴。
（二）案件受理。案件受理是能否进入司法程序的一道门槛，鉴于公益诉讼是一种新类型的诉讼，为防止起诉人对它的认识出现误差，以导致日后撤诉等事由发生，应该在案件受理时严格把好关。在案件受理时应严格审查案件是否属于公益诉讼的范围、起诉人是否有正确的诉讼动机，其使命在于将滥诉和恶意诉讼挡在门外。这样，既可以避免使企业卷入无谓的纠纷中，保障了企业的利益，也避免热心公益的人士错误提起诉讼，浪费诉讼成本。
（三）审级。有人认为，由于公益诉讼涉及的利益有关社会全局，并且这种新型诉讼案件在立法和实践中都缺乏依据，技术性、专业性强，因此需要有较高素质的法官来审理，认为由中院审理较为合适，并且设置专门的审判庭来行使审判职能。在由哪一级法院审理的问题上，美国环境公益诉讼中法院的管辖权根据被告的不同而不一样。以环境保护署为被告的诉讼案件经法律特别规定由哥伦比亚特区的巡回法院管辖，而其他的以企业、机关为被告的诉讼案件则由被告所在地法院或者违法行为发生地的法院管辖。笔者认为在公益诉讼制度得到一定的推行后，可能会产生大量的这类案件，并且一些公益诉讼案件标的额较小，如果全由中院来管辖，会给中院造成较大的负担，不利于其上诉审职能的行使。参照美国做法，将一部分特别公益诉讼案件由中院审理，其他的仍由基层人民法院审理。由中级法院审理的应当是技术性较强、社会危害性大、取证相对困难的案件，包括国有资产流失案件、环境污染案件等国家机关为被告的案件，而以其他企业为被告的案件，应由基层人民法院管辖。
（四）诉讼费用。各国的司法实践都对公益诉讼的诉讼费用做出了一些特别的规定，如美国实行胜诉薪酬制，律师费用从胜诉所获赔偿中支付，法院如认为合适，也可将诉讼费用判给诉讼的任何一方。德国实行“败诉者负担主义”，诉讼费用由败诉人承担。法国规定当事人提起越权之诉时，事先不缴纳诉讼费用，败诉时才按标准收取，数额极为低廉。这些规定都是为了鼓励公益诉讼，保护受害人权益。我国的诉讼法中为了使有经济困难的当事人能充分保障自己的权益，有缓交、减免诉讼费用的规定。针对公益诉讼的特殊性质，从培养公益意识、鼓励当事人对抗不公正待遇的角度出发，可以对公益诉讼的费用适用诉讼法上的特别规定，即在当事人提起公益诉讼时，可不事先缴纳诉讼费用，待案件审结时如果被告败诉，由败诉一方承担律师费、诉讼费及其他相关费用，如果败诉一方是公益诉讼的原告方，应酌情减免。
（五）举证责任。我国对处于不平等地位的当事人双方的诉讼规定的是取证责任倒置，即举证责任由处于强势地位的一方当事人承担，他们比一般公众掌握更多的信息，举证也较容易。公益诉讼案件亦具有这样的特点。因此，在公益诉讼中，原告仅就被告违法行为或不作为行为危害公共利益进行举证，被告对本身行为的免责事由进行举证，如被告无充分的证据证明自己可以免责，则应遭到败诉的后果。
三、结语
社会公共利益需要社会公众共同来维护，而这种保护在我国却遭到了诉讼制度上的障碍。因此，我国应尽快完善民事诉讼法，消除制度壁垒，从实体上和程序上均保障社会公共利益的充分实现。建立公益诉讼制度，将避免大量国家资本白白流失，节约社会资源，有效遏制侵害公民利益的行为，充分维护社会公众的利益，并且能够使公益意识深入人心，推动我国法制的民主化进程进一步向前发展。■ |
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