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提要 本文主要围绕县乡财政困境，讨论“乡财县管”这一政策尝试与制度创新，并就其在实践中出现的利弊做出一些思考。
一、“乡财县管”问题的提出
近些年来，我国城市的发展速度不断提升，而大部分农村的发展相对缓慢，发展水平低下，特别是日益凸现的农村财政问题已严重阻碍了农村经济社会的发展。为此，我国政府需要对财政体制进行调整，以此来解决束缚农村发展的制度性障碍。
从1994年开始，我国建立了以“分税制”预算管理体制为基础的分级财政管理体制，初步理顺了中央与地方之间（主要是中央与省级之间）的财力分配关系，使得我国乡镇具有了完整且独立的财权。乡财政的建立，对于促进乡镇经济和社会事业发展、巩固农村基层政权建设发挥了重要作用。然而，随着时间的推进，这种带有过渡色彩的分权体制暴露出很多问题，基层政权所承担的事权与财权不相匹配在很大程度上加剧了基层政府的财政困难。
自2000年开始试点的“农村税费改革”着眼于调整中央、地方、农民三者的利益结构。农村税费改革经过三年多的努力，在规范收入征管、减轻农民负担方面取得了很大成效，作为一项成熟的财政政策已于2003年在全国铺开。与此同时，乡镇财政管理方面的问题愈加突出，不能科学、民主地规范乡镇财政收支活动，处于弱势地位的农民群体仍将会遭受财政困难的基层政府的变相收费与摊派，从而导致农民负担再度反弹，这将成为事关巩固农村税费改革成果的一个重要问题。
2004年初，中央“一号文件”带给人们的信号是我国农村的确需要中央政府强势的政策加以调整与引导，乡镇作为最基层的一级政府肩负着保持农村稳定、促进农业发展、实现农民增收的艰巨使命。
2004年7月，安徽经过一年多的试点决定在全省范围内全面推行“乡财县管”改革。这项改革虽然发端于乡镇财政部门及其所隶属的县级财政部门，但它势必会对整个基层政权的运转方式、职责使命乃至执政能力产生深远影响，同时也将对农村生活的方方面面产生持久的影响。
2006年7月，在安徽黄山市召开了全国地方预算管理工作座谈会，会上财政部表示将在全国进一步推进“乡财县管”工作。除经济发达、财政收支规模大并具有一定管理水平的乡镇暂不实行外，其余乡镇原则上全面推行“乡财县管”，确保2008年底以前全面实现“乡财县管”。截至目前，全国28个省区实施了“乡财县管”改革，其中16个省区全面推行，12个省区部分试点。
二、何为“乡财县管”
“乡财县管”是指按照公共财政制度和巩固农村税费改革成果的要求，以乡镇为独立核算主体，在坚持“乡镇既得利益不变、乡镇预算管理权不变、乡镇资金所有权使用权不变、乡镇财务审批权不变、乡镇独立核算主体地位不变、乡镇债权债务关系不变”的前提下，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理方式。这是加强财政资金管理，规范财政财务收支行为的一种跨区域、多层次的财政管理模式，其实质就是“乡财县监管乡用”。
实行“乡财县管”以前，拨付到乡镇的预算资金怎么用、怎么报账，都由乡里自己做主，但改革之后，乡镇的钱都放在县财政统一管理的专用户头里，要想拿出来用，必须要向县财政报账，接受审核。可见，“乡财县管”简单地说就是：乡镇的钱还是乡镇花，但花多少、怎么花却不再由乡镇领导一人说了算，必须经过县财政这个“管家”，乡镇由独立收支的“一级财政”弱化为“半级财政”。与“乡财县管”配套的措施有：银行账户清理、债权债务清理、票据清理、人员清理、建立稽查制度等。这些措施使乡镇的财政收支更加规范透明。
从目前全国各地“乡财县管”改革的实践看，归纳起来主要有三种管理模式：第一种是财政管理型，即乡镇财政预算的编制、执行由县乡镇共同管理，取消乡镇金库和乡镇财政总预算会计岗位，乡镇预算内外收入上划，支出下拨，县财政国库管理机构设乡镇财政总预算会计岗位，代理乡镇财政总预算会计业务；乡镇各预算单位的财务管理仍由乡镇会计核算中心进行集中核算。安徽、黑龙江、陕西推行“乡财县管”主要以这种管理模式为主。第二种是“统收统支”型，即取消乡镇财政、乡镇金库和所有银行账户，取消乡镇所有的会计岗位，乡镇成为县财政的一个预算单位，其财政、财务由县财政直接管理和核算，乡镇设一名财会联络员或报账员，实行报账制管理。第三种是财务管理型，即乡镇财政仍由乡镇财政所管理和核算，乡镇各预算单位的财务管理由县级会计核算中心实行报账制管理。
三、“乡财县管”改革的动因
我国县乡财政普遍困难已是不争的事实，中西部地区更是如此。伴随着农村税费改革的推进，县乡财政危机呈现出不断加剧的趋势。据有关资料显示，1999年我国将近5万个乡镇平均每个负债400余万元，共计2200亿元左右；如果将村级组织的债务一并考虑，大约是4000～5000亿元。如果以4000亿计算，债务总额是2000年农村各项税收收入的8.6倍。换句话说，就是乡村两级不吃不喝，也要近9年才能清偿债务。基层政府财政困难导致了工资普遍欠发、财政赤字不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀、社会冲突加剧等严重后果，成为危害我国经济安全和社会稳定的重要因素，改革势在必行。进一步分析改革的动因主要有以下几个方面：
（一）“分税制”改革所造成的基层政府财权与事权失衡。1994年“分税制”改革所建立的财政体制重新界定了中央与地方政府之间的财权和事权范围，以促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重。在实际实施中，虽然取得了很多成效，但也产生诸多矛盾。比如，省、市形成了上级政府都应集中资金的思维逻辑，即实际财力在向上集中，基本事权却有所下移，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，县、乡财政赤字不断增加。比如：县、乡两级政府要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品，同时还要在一定程度上支持地方经济发展，这些所要履行的事权大都刚性强、欠账多、基数大，无法压缩。这就亟须在明确各级政府职能分工和建立科学有效的转移支付制度的配套条件下，使基层政权的事权、财权在合理化、法制化框架下协调职责与财力，使之对称。
而通过分税制改革所形成的五级预算管理体制由于没有进一步完善层级之间的转移支付制度，严格规定地方各级政权之间财权、事权范围，使地方各级政府（包括省、市、县、乡四级）成为既依赖于国家而又具有独立于国家利益的自身利益的社会行动者，因此它们在权力分摊、责任承担、能力运用上都不可避免地出现“利己”倾向。此时，位于政府管理层级底端的县、乡政权不可避免地处于弱势地位。
（二）基层政府机构过度膨胀、人员过分扩增。据资料统计，全国乡镇人员平均每乡200人，队伍臃肿，机构庞杂，财政难以承受。乡镇作为一级政府，麻雀虽小五脏俱全，这种机构林立、人满为患的状况增加了各种行政管理费用，给农民带来巨大的负担：平均每68个农民就要养活一名干部，给农民造成的负担占农民实际负担的40%左右。人浮于事、效率低下成为普遍现象，乡镇在财力困难的情况下就大行举债，借新债还旧债，久而久之形成了恶性循环。
（三）财政收支过程中科学化、民主化程度较低。公共财政制度最重要的一个特征就是具有民主性，即以民众为核心建立起的财政机制，体现的是民众对公共物品的选择意愿，赋予民众这种权利的依据是“税收”。这就要求广大民众参与，建立起各级政府的财政民主决策机制和监督管理机制，确保地方政府按需提供公共物品。但在目前，我国的财政体制还是“压力型体制”，各级政府将事权下移，最终都落在行政链条最低端的乡镇头上，加重了乡镇财政支出负担。“压力型体制”下，乡镇政府为了达到并超额完成上级政府下达的经济增长目标，往往介入竞争性生产领域，不顾实际情况和财力条件修广场、建市场、大搞“面子工程”、“形象工程”，以求短时间内在各种评比（比如，小城镇建设、教育双基达标、文明创建、道路达标等）中取得好名次。这样，必然进一步加大乡镇财政支出的压力。
（四）根本动因：“城乡分治、一国两策”的城乡二元结构。以上分析的都是导致基层财政困难的重要方面，但更为根本的原因在于我国的城乡二元管理体制加剧了城乡之间的割裂状态，中断了社会资源在城乡之间的循环，造成基层财政困难。
目前，我国城市的公共产品主要由各级政府提供。但在农村，尤其在经济落后地区，许多正外部性极强的本应由中央政府提供的公共产品都供给不足，对农村公共物品投入的职责留给了基层政府，而“权小能弱”的基层政府只能将投入的成本分摊给农民。最明显的例子是1986年9月11日颁发的《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》其中第22条意见规定：“城镇，凡国家举办的中小学新建、扩建、改建校舍所需的投资，按学校隶属关系，列入主管部门基本建设投资计划，并予以照顾。农村中小学校舍建设投资，以乡、村自筹为主，地方人民政府对经济有困难的地方，酌情予以补助。”也就是说，城镇中小学由国家和地方财政来拨款建设，农村中小学则由农民自筹资金兴办。所以是制度设置人为造成了起点的不公平，并把行动的责任推给基层政府和农民。
可喜的是，城乡二元结构所带来的负面影响正日益受到关注，科学发展观正在形成，国家已意识到社会公平不仅是社会发展的目的，也是实现发展的途径。
四、“乡财县管”在实践中的利弊分析
（一）与改革前相比，“乡财县管”具有明显的优点
1、有利于乡镇财政管理体制的逐步调整和完善。随着农村金融体制改革、税务管理体制改革和农村税费改革力度不断加大，乡镇财政收入总量减幅增大，对上级财政转移支付补助依赖度提高，按照规范化管理和让利于乡镇的原则，实行“乡财县管”后有利于上级财政完善转移支付办法，进一步调整和完善新一轮分税制财政体制。
2、有利于乡镇政府转变职能。农村税费改革后，乡镇政府“催粮收款”的历史结束了，农民的负担减轻了，乡镇干部得以静下心来，腾出手来，思发展、谋发展，整合人、财、物资源，创新机制，抓好产业结构调整和农村公益事业建设，把乡镇政府的职能真正转变到统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督上来。
3、有利于公共财政制度的建设和完善。在省市县推行公共财政支出改革的基础上，通过实行“乡财县管”，使公共财政支出改革延伸到乡镇，在乡镇初步建立起符合公共财政体制要求的财政管理框架，通过制定统一的支出范围、统一的定额标准、统一的财务核算制度，有利于推进绩效考评工作，提高了财政资金使用的有效性。
4、有利于遏制乡镇政府债务，缓解财政困难。乡镇财政困难的一个重要原因，就是历史遗留的债务太重，包括以前年度拖欠的工资。实行“乡财县管”后，在清理核实债务基数的基础上，通过采取控制增量、消化存量等措施，合理制定偿债规划，加强消化债务的有效途径，努力缓解乡镇财政困难。
5、有利于乡镇堵塞漏洞，提高财政管理水平。近年来，乡镇财政财务管理中“乱收费、乱花钱、乱进人、乱举债”和“票据不合规、账户不规范、财务不透明”的“四乱三不”现象普遍存在，财政管理水平低。通过对“乡财县管”改革试点县的调查发现，在坚持乡镇“六权”不变的前提下，“四乱三不”现象从根本上得到了遏制，优先保证了国家规定的人员工资和补贴、津贴的发放，堵住了收入截留、流失和支出挪用、浪费的漏洞，扎住了乡镇进人和举债的口子，极大地提高了县乡财政管理水平。
（二）“乡财县管”的主要问题
1、与现行的《预算法》有相矛盾的地方。《预算法》第一章第二条规定：“国家实行一级政府一级预算，设立中央和省、市、县、乡五级预算。”实行“乡财县管”后，乡镇预算由县乡共同编制，县财政直接监督管理乡财政财务收支，实行乡镇财政机构的垂直管理，实际上在很大程度上剥夺了《预算法》规定的乡镇政府的预算管理权，使“一级政府一级预算”无法全面落实。
2、影响乡镇挖潜增收的积极性，容易形成等靠要的思想。农村税费改革取消了农业税，大部分地方还改革了工商地税征管体制，由县地税局直接负责征管，乡镇的财政收入总量小，“保工资、保改革、保发展”目标的实现主要依赖上级财政的转移支付。实行“乡财县管”后，财政支出与财政收入之间、财政收入与经济发展之间的联系淡化，等靠要的思想出现，将在一定程度上影响乡镇发展经济和当家理财的积极性和主动性。
3、乡镇巨额的债务包袱将转嫁到县级财政。在实行“乡财县管”后，乡镇偿还债务的积极性不高，同时对清理债务不积极、不主动。长此以往，县级财政将不堪重负。
4、增加行政成本，降低办事效率。实行“乡财县管”后，由于县与乡镇财务管理工作量大，往来频繁，乡镇每调拨一笔资金，就要派人往返于县乡之间，票据安全、差旅费用等问题开始凸现。特别在贫困地区，暂时无法实现县与乡镇通过电子邮件交换票据和电子汇兑，存在票据传递和资金到位不及时的现象，势必造成行政成本增加，办事效率降低。
五、对“乡财县管”改革实践的建议
（一）制定和完善相关配套法律和政策。“乡财县管”改革全国没有统一的管理模式和操作规程，建议各试点地区在实践中摸索和总结经验，特别是财税部门要尽快完善业务操作规程，以确保改革的顺利推进。建议适时修订“预算法”，将“乡财县管”等一些好的经验和做法做出相应的法律规定，确保乡镇财政管理方式改革有法可依。
（二）为县乡财政减负
1、精简乡镇机构和人员，压缩开支。当前，要抓住政府机构改革的机遇，真正把人员减下来，把职能交叉的机构压缩掉。对那些不该由财政负担的事业单位尽快“断奶”，引导、鼓励其走以服务搞创收的路子，对那些超编人员、临时人员和借调人员要进行全面的清理清退，切实减轻财政负担。同时，加强公共经费管理，尤其对乡镇的车辆维修费、办公费、招待费等有关费用制定统一标准，节约财政资金。
2、加大力度化解乡镇债务。一是建立偿债基金，用于专项还债。乡镇政府争取在年度预算中按照当年财政收入的一定比例提取偿债准备金，同时对乡镇预算外收入扣除上解支出和本级支出后的结余部分全部作为偿债基金用于专项还债，以解决乡村债务特别严重、偿债能力特别差的问题。二是对债务予以减息停息。一方面对欠金融部门的债务，在政策许可的条件下，给予减息和停息；另一方面对高息集资，可依据金融部门存贷款利息有关规定，坚决予以停息挂账；对欠融资和正常集资的，分清类别，签订还款计划；对违反规定的融资债务只还本不付息，以达到遏制新增债务，还清旧债的目标。
（三）规范、完善和创新“乡财县管”的执行程序
1、以票控收，堵塞漏洞。一是源头控制。对乡镇征收的社会抚养费资金等要从源头控制，对专用票据实行领用、缴验制度，根据票据的使用情况来核定各乡镇的收入。对于乡镇预算外收入部分，各乡镇必须用县级财政部门统一印制的票据进行收取，如土地的租赁、拍卖、企业的承包金等收入。二是加大宣传力度，使群众认识到票据的重要性。三是及时清理乡镇往来。对乡镇与县直事业单位发生的资金收缴及往来，会计核算中心要借助对乡镇财务和行政事业单位财务统管的优势，定期把乡镇与县直单位之间的往来有机结合起来，发现问题，及时纠正、堵塞漏洞。
2、对乡镇债权债务实行定期对账制度。县会计核算中心应定期对各乡镇的凭证、账务进行核对，并对乡镇的债权债务进行定期清理；同时，县级相关部门应定期对清理情况进行督办检查。
3、加强财政财务监督。县会计核算中心负责各乡镇原始凭证的日常审核，凡未执行预算或不符合财经制度的支出不予报销。县财政、审计等部门定期组织对乡镇经费进行集中会审，重点审查乡镇经费支出范围及开支标准是否合理，财政收入资金有无截留、挪用等。对违反规定的行为由有关部门按照法规进行处理。
4、核定备用金，简化工作流程。为了不影响乡镇用钱，可根据乡镇规模和距离县城远近，提供一定数额的备用金。同时，简化工作流程，减少原始凭证传递和财政结算员往返县城的次数。如遇急事，可特事特办，由乡镇财政所先电话请示批准，从结算户中划拨资金到支出户，然后在规定的时间补办手续。
（四）乡镇干部转变观念，做好本职工作。乡镇财政所人员首先应适应新形势，把工作重点转移到抓收入征管、培植税源、管好支出上来，集中精力做好“乡财县管”改革的收支结算和对账、报账工作，做好粮食直补、良种补贴等直补资金的管理工作，加大服务“三农”的工作力度。其次，乡镇要增强服务意识，提高服务水平，积极推广运用“乡财县管”会计核算和管理软件，逐步实现县乡联网，做到乡镇支出“网上申报、网上审批、网上查询”，提高工作效率，降低乡财县管运行成本。第三，加强业务培训，对财政业务人员在会计操作业务、拨款、凭证、报表及有关内部控制制度等方面进行培训，不断提升业务能力，提高乡镇财政聚财、理财和管财的水平。■ |
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