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提要 公共工程建设已经成为加快城镇化发展的一个重要组成部分。但是，公共工程相对于私人工程而言，其建设效率低下是国内外普遍的现象。本文对我国公共工程建设效率低下的因素进行了分析，并在此基础上提出了提高公共工程建设效率的对策措施。
一、我国公共工程建设现状
随着我国经济发展和城市化进程的快速推进，政府公共工程投资规模不断扩大，其经济效益和外部效应也日趋明显。但是，一般而言，公共工程（主要是政府投资的项目）的建设效率比私人工程（指私人和私人企业投资的项目）要低，对于同样的工程，公共工程的成本要比私人兴建高出15%左右，工期也比私人工程长。公共工程建设效率低下严重影响了项目投资管理效益，主要体现在两个方面：一方面工程建设进度延长，工期超过计划工期；另一方面建设资金超过概预算，资金投入加大。据审计署2004年对526个国债基础设施建设项目的调查结果显示，有136个未按项目计划建成，这些项目尚有85.47亿元投资未如期完成，占计划投资额的26.8%。又如，2005年审计署对34个高等级公路项目建设管理及投资效益情况的审计结果表明，其中16个项目因勘察设计失误、盲目赶工抢工等原因，造成损失浪费和增加投资27.18亿元；10个项目的建设单位审核不严，导致多计工程款5.29亿元。这些都表明，公共工程领域存在的建设效率低下已经成为一个严重问题。
二、我国公共工程建设效率低下因素分析
政府投资项目的建设管理，是一项十分复杂的系统工作。从世界范围看，政府投资项目相对私人投资项目而言，在质量、工期、投资、环保和安全等方面的管理绩效都不是很理想。从本质上讲，是由于政府投资项目“天然”的“产权缺陷”及大量的“寻租”、“创租”活动造成的。归结起来，主要有以下几个方面的因素：
（一）项目法人责任制未有效落实。为了建立投资责任约束机制，国家于1996年提出实行项目法人责任制，由项目法人负责项目建设的筹划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值等。当前公共工程项目法人责任制的执行仍存在一些问题。一是有些公共工程项目仍然沿袭那种在部门领导下的建设指挥部管理模式，没有形成独立的法人实体，投资责任约束机制没有建立，项目建设的权责利不统一；二是建设项目的管理体制不顺，机构重叠、业务交叉，各部门之间权责划分不够明晰，管理主体模糊。
（二）政府对投资项目的管理存在管理过多和管理缺位的现象。我国基础设施建设项目的立项权、投资管理权都掌握在政府手里，缺乏有效的外部监督和制约，没有建立投资决策和风险约束机制，造成许多工程项目管理失控。不仅增加了财政支出，还延缓了竣工时间，甚至造成严重的质量问题。此外，目前社会资本进入公共工程领域还存在障碍，它限制了一般企业性投资主体的投资自主权和积极性，弱化了政府投资项目的规范运作和监管力度，造成了对企业等民间投资为主体的经济性、竞争性项目管理过多，而对政府投资项目又存在管理缺位和错位的现象。
（三）公共工程整体规划效率低下，缺乏对规划设计的责任约束机制。政府对城市的整体规划缺乏长远考虑，为追求政绩，常常以“经营城市”的理念来规划城市发展，其结果是使一些编制得不错的规划因不符合领导的意志而成为废纸一张。建设项目缺乏前瞻性、系统性、计划性、合理性，工程建设存在盲目性和随意性。此外，目前设计责任约束机制和激励机制不健全，普遍存在着技术和经济结合不紧密、设计市场竞争不规范以及设计单位对投资控制缺乏动力和压力等问题，这些都直接影响了工程建设效率的提高。
（四）城市政府其他目标的影响。目前，地方政府除了积极加快城市基础设施建设、健全城市硬件功能这一基本职能之外，还肩负着更多的责任，如大力加强城市软环境建设、努力提高国有企业的经营和盈利水平等。城市政府这些目标的存在，在一定程度上阻碍了城市基础设施建设效率机制作用的发挥，导致建设无序，低效率行为屡屡发生。为保护本地企业利益和地方资源，地方政府可随时通过行政干预直接或间接地实行市场封锁；为了提高本地市民的就业率、缓解就业压力，地方政府不得不考虑选择提供低效服务的国有大企业，而将建设水平较高的私营企业排除在外。
（五）投资项目效益评价和责任追究制度缺失。目前我国的政府投资管理项目，基本处于“重建设、轻管理，重建设、轻规划，少论证、无评估”的状况，尚未建立完整、科学、系统的投资项目绩效评价体系和方法，缺乏对效益低下的建设项目的决策建设问责机制和标准，这在相当程度上影响了投资决策和项目管理水平的提高，以及项目的事后控制和监督作用的发挥，也不利于公共工程建设效率的提高。
三、提高公共工程建设效率对策措施
（一）推进制度创新，改革公共工程建设管理体制。创新政府对公共工程的建设管理体制，积极探索多种管理途径。一是政府投资项目实行代建制。政府作为行政主管从公共工程管理经营主体中退出来，将其原来的投资职能交给政府所属的投资公司，由其委托给专业工程管理公司进行工程的建设经营和管理，有利于形成市场竞争机制，提高工程建设效率和政府投资效益。二是建立专门机构，如深圳等地组建建筑工务署，较好地解决了政府工程建设管理的体制障碍问题，有效地解决了规模、投资、工期“三超”的政府工程老大难问题，提高了工程建设效率和管理效率，同时进一步整合了政府自身的管理职能，建立了一支专业化程度、管理水平相对较高的专业队伍，以规范化和制度化的程序遏制了工程建设中的腐败现象。三是创新组织结构。简化部门分工，减少组织结构的管理层次，建立多中心、扁平化的组织形式，使得指令下达、信息传递速度加快，保持决策与管理的有效执行。
（二）改革投融资体制，推行公共工程融资形式多样化。对于一些大型的基础设施项目，单独依靠政府投资公共工程建设，存在资金不足、项目周期长带来的风险和建设效率低下等问题。因此，改革投融资体制，将财政预算资金与私人资本联合进行公共工程建设，吸收私人及非政府机构的参与，通过严格的合同形式明确双方的责权利，有利于形成市场机制，有效地解决公共工程建设资金不足的问题。同时，由于有私营企业的参加，贷款机构对项目的要求就会比对政府更加严格，而私营企业为了减少风险，获取较多的收益，客观上就促进其加强管理、控制造价，从而提高了公共工程的建设效率。
（三）开发建设项目管理系统，积极推广新技术和新工艺。由于大型公共工程建设项目涉及的部门人员比较多，信息和机构十分复杂，单纯依靠人工管理费时费力，而且效果不是很理想。为此，引入计算机及网络的信息管理系统，从硬件方面来解决项目管理信息不完全造成的低效率是一个切实有效的途径。通过建立集建设单位、设计、监理、施工、监测及质检单位为一体的信息管理系统，可以极大地提高工程建设效率和管理水平，从而确保建设目标的顺利实现。
同时，积极利用新技术、新材料、新工艺，大力推广工程施工过程中非开挖顶管技术、智能交通疏导系统、共同管沟系统及污水处理加盖除臭、脱氮除磷、污泥减量、河涌补水循环等新技术，提高工程效率和质量。
（四）建立较完善的工程咨询服务体系。积极发展包括可行性研究和评估、勘察、设计、监理、招标代理、造价咨询、项目管理等技术与知识密集的咨询服务机构。这类拥有专业技术资质的专门机构都配备有门类齐全的专业技术人员，拥有丰富的项目建设管理经验，熟悉建设管理流程，可以通过招投标选择为代建单位，为代理招标、商务谈判、材料设备采购、参建单位的关系协调、各施工工种的交叉布置、外部矛盾的处理等工程建设中的问题提供咨询和技术指导，从而提高工程建设效率，降低建筑业企业生产经营和项目管理成本。
（五）建立健全建设项目效益评价体系。通过建立建设项目效益评价体系，可以全面总结项目投资管理经验，为以后改进投资项目管理、制定投资方向、投资政策收集、反馈信息，并针对实际情况，提出有效的改进措施，从而促使项目更好地发挥投资效益和公共工程建设领域的科学化、规范化运作。■ |
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