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中国公司治理的本质不仅是一个公司治理本身，更重要的是政府治理的问题。目前，学术界把政府对公司治理结构的影响主要分为“缺位”、“越位”和“错位”三种，问题症结在于政府作为公司治理的利益相关者，要行使公共政策、出资人、市场监管等三项职能，那么就很容易出现角色的混淆。政府在公司治理过程中要真正做到“在其位，谋其职”，关键就要定好位。
一、公司治理政策的制定者
政府是否认真制定公司治理的制度并公之于众，把公司治理置于社会公众的监督之下，是认真开展公司治理的第一步。公司治理的软弱会给投资者带来损失，而政府治理的失效更会产生腐败和混乱，进而让所有的投资者得不到收益的机会。也就是说，政府的治理给公司治理提供了制度环境，影响更为广泛和深远。尤其在转型期的中国，政策的好坏直接影响公司治理是否有效执行。在经济转轨过程中，制度基础包括法律、法规和社会行为惯例。制度基础的不完善和不稳定对市场、政府和公司治理都将产生不利影响。
（一）政出多门，没有统一政策。各部门在制定政策时，没有良好的沟通，而是自行其是，势必形成“上面一根针，下面万条线”的局面。以独立董事任职资格为例：（1）央行《股份制商业银行独立董事和外部监事制度指引》规定：“下列人员不得担任商业银行的独立董事、外部监事：①持有该商业银行1%以上股份的股东或在股东单位任职的人员；②在该商业银行或其控股或者实际控制的企业任职的人员”。（2）证监会《证券公司治理准则（试行）》规定：“下列人员不得担任独立董事：①在持有或控制证券公司5%以上股权的股东单位或在证券公司前五名股东单位任职的人员及其直系亲属和主要社会关系；②持有或控制证券公司5%以上股权的自然人股东及其直系亲属和主要社会关系”。（3）保监会《保险中介机构法人治理指引（试行）》则规定：有下列情形的，保险中介机构不应聘请其担任独立董事：持有该保险中介机构股份的股东或在股东单位任职的人员。很显然三部门关于不可任独立董事的股东的规定存在差异：央行规定为持股1%以上者，证监会规定为持股5%以上者，保监会规定为凡持股者。
（二）固守特色，与国际惯例未接轨。公司治理的目标在各国是一致的,那就是追求公司各有关方面的“利益均衡”，而实现“利益均衡”的途径是“权力制衡”。经合组织《OECD公司治理5项原则》中，前4项都是强调利益均衡，特别是保护弱势群体。可是，至今我国政府没有明确公开承认《OECD公司治理5项原则》。并且，从我国的各项政策规定还可以解读出同5项原则相悖的内容。例如，从中国证监会《上市公司章程指引》的规定我们可以解读出，相关规定就等于规定且中小股东在股东大会上没有提出议案的权利，且董事和监事只能由大股东提名。这显然与五项原则的第二条保护中小股东的精神不符，进而导致大股东控制股东大会，剥夺了中小股东的正当权利。另外，证监会《上市公司股东大会规范意见》第二十八条：公司董事会、监事会应当采取必要的措施，保证股东大会的严肃性和正常秩序，除出席会议的股东（或代理人）、董事、监事、董事会秘书、高级管理人员、聘任律师及董事会邀请的人员以外，公司有权依法拒绝其他人士入场，此条为上市公司拒绝证券分析人士和媒体记者参加股东大会提供了政策依据，与《OECD公司治理五项原则》第四条精神不符，不利于社会公众了解上市公司。
二、国有公司治理的参与者
众所周知，公司治理的前提是公司产权明晰。公司的核心权力是由股权派生而来的。因此，股权关系明确界定、出资份额的明确划分是建立公司治理机制的基本前提。我国的公司，特别是上市公司，大多都由国有企业改制而来，国家处于绝对控股地位，且流通股比例相对偏低，机构投资者极不发达。这样，就决定了我国国有公司治理具有一定的特色。
（一）大多数上市公司由国有企业改制而来，国家处于绝对或相对控股地位。在股权结构上突出表现：“一股独大”。在国有股一股独大的股权结构下，公司的治理体现出以下问题：（1）在公司治理上形不成有效的权力制衡机制，经常会出现大股东资本不到位；（2）由于独特的股权结构，使得许多上市在财务上与大股东不分开，或者上市公司利用关联和非常交易操纵财务数据；（3）由于特定股权结构，使得众多公司不分配股利或不派现，高级管理人员的行为不是以全体股东的利益为准，而是以派出单位的意志为准，严重损害了广大中小股东和其他利害关系者的利益。
（二）机构投资者不发达。从世界范围来看，作为大股东的代表，近几年机构投资者在公司治理结构中的地位和作用都有不同程度的提高，越来越多地扮演起安定股东的角色，并表现出“关系型投资”的趋势。简单地说，就是进行长期投资，并监督企业的经营管理，在公司治理中发挥重要作用。但我国的资本市场由于时间较短，发育还不够成熟，机构投资者的规模较小，在证券市场上所占的比重不大，目前还难以承担起公司治理的重任。
诺贝尔经济学奖得主荣因哈德•泽尔腾在回答记者提出的“在经济发展尚不成熟的中国，公司治理目前面临的最重要的问题是什么？”的问题时说，中国在从计划经济体制向市场经济体制转换的过程中，政府只有保护私有产权，才能调动投资人的主动性、能动性和积极性，政府方面要减少干预，让市场决定资金的流向，决定产品的供需。这种在国有企业实际控制权由政府相关机构和官员掌握时，就很可能造成“缺位”和“越位”。所谓“缺位”实际上就是出资人职责的缺位，政府官员虽然管理国有企业，但是由于资产的全民或集体所有属性，官员有自己政治或个人效用最大化的考虑，并不能真正代表出资人行使资产保值增值的监管职能。而行政部门通过职能划分，分别实施对国有企业的管理，由于我国现行行政法不完善，政府行使管理职能不能有效受到监督和限制，就很容易造成政府利用行政手段，超越出资人职能，“越位”直接干预企业的经营决策，导致经营目标多元化。这其实也是政府作为出资人和市场管理者身份不清对公司治理的侵害。
三、公司治理市场的监管者
如前所述，我国公司特别是上市公司国有股占有绝对或相对控股的地位，鉴于公司这一特定股权所决定，政府具有双重性，即它一方面代表股东在公司治理中发挥内部治理的作用，另一方面又作为资本市场的监督者，通过信息披露等法规的制定来担任公司外部治理的角色。可以说，我国公司治理的模式属于政府主导型模式。在政府主导型治理模式中，政府作为大股东代表，其作用更多地表现为外部治理。这种作用并不是通过市场机制体现出来的，而是表现为其对经营管理人员的任命权、对企业重大决策的审批权和对经营管理者经营活动的外部监督约束权。
从我国情况来看，政府作为公司外部治理的重要方面，应主要通过法律法规的手段来约束公司行为，或依据制定公司治理原则来对公司治理发挥作用。据资料统计，早在2000年，已有80多个国家、地区和国际组织制定了自己的公司治理原则。但我国政府至今还没有制定官方的公司治理原则。证券管理机构，特别是中国证券监督委员会虽然制定了不少上市公司治理方面的规则和信息披露的法规，也对上市公司信息披露进行了多方面规范，但从实际效果来看，在体系和内容方面还存在一定的问题，不能满足现代公司治理的要求，特别在公司治理实际中仍大量违背政府规定,说明政府监管很不到位。我国的国情之一是，在投资者、董事会、管理层、利益相关者的关系之外，在公司治理中还需要考虑党委在公司治理中的作用。现阶段，尤其是应尽快在如何保护投资者利益上完善并实施具有实质性的办法和措施，如超前的市场监管、中介机构的审核把关、上市公司说明会、民事赔偿制度等等,并借鉴西方国家的先进经验，进一步强化新闻舆论监督和社会公众监督。
时至今日，在我国公司治理实践探索过程中，政府政企职责分开的努力一直在进行，但在实践中政府不够超脱的现象还是经常出现，一些地方政府既当运动员又当裁判员，使整个治理市场规则受到了很大的挑战。如果不能准确地对政府在公司治理中的角色进行定位，那么错位、越位、不到位的情况还会不断发生。所以，对于我国现阶段乃至今后很长一段时间而言，公司治理水平能否改善不是一个公司层次的问题，而是取决于政府治理水平。现在我国公司特别是国有控股公司治理的诸多问题，都在不同程度上受到政府管制的影响。只有从政府层面上解决问题，很多问题才会迎刃而解。■ |
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