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德国是世界上最早提出发展循环经济思想，并制定出相关法律法规体系的国家之一。尤其是在德国循环经济发展进程中产生的代理进行资源回收和再循环利用的双轨制组织——DSD机构作为德国发展循环经济的特殊产物，对其他国家发展循环经济产生了一定的影响。
一、德国循环经济立法历程及特点
德国是世界上最早提出发展循环经济，并制定出相关法律的国家。上世纪七十年代，随着经济的快速增长，大量生产、消费导致垃圾的大量排放，使垃圾的处理问题日益突出，引起了德国联邦政府的高度关注。
1972年联邦政府颁布了《联邦废物管理法》，将各种废物的收集和处置以法律的形式固定下来。该项法律的颁布改变了西德人的生活习惯，一般生活垃圾、塑料容器以及纸类等开始被分门别类地回收；对玻璃瓶子按颜色进行分类回收，并使之义务化。随着西德公众环保意识的不断提高，1986年联邦政府制定了避免产生废物、废物再利用及安全处理原则并以法律的形式固定下来。对废物的认识从“怎样处理废弃物”上升到了“怎样避免弃物的产生”的高度。德国循环经济理念的导入体现在1991年颁布的《包装废物管理条例》中。该条例根据“污染者负担原则”，明确了商品生产和流通业对包装废物的回收和循环利用义务。规定餐饮业的商品包装必须由制造者负责回收；在商店购买商品所产生的包装废物必须由销售商回收；运输过程中的包装废物必须由生产商回收；所回收的包装废物必须全部循环利用。1992年德国通过了《限制废车条例》，规定汽车制造商有义务回收废旧车。1994年颁布了《循环经济与废物清除法》后，经过数次修改，于1996年10月以《循环经济•废物管理法》正式生效。这部法律使世界环境保护运动发生了根本性的转变，即由过去的末端循环经济发展模式及其政策措施研究治理转向源头控制。该法开宗明义，提出“本法律的目的是促进循环经济，保护自然资源，确保废物按有利于环境的方式进行清除”。该法确立了发展循环经济的基本要求，即任何生产过程要首先尽量避免或减少废物的产生。该法规定，德国生产和生活废料的清除必须向循环经济回归，使消费和生产系统在资源消耗和环境污染上降至最低。对于无法避免而产生的废物，包括对生活垃圾如废纸、旧电池、旧汽车的回收再利用，要求尽量采取循环利用的措施，使一个企业的废料成为另一企业的生产原料，以此减少资源消耗和污染。其结果是原料的资源得到了有效的保护，废料少的产品得到了开发。从长期来看，消费和生产系统将被改造成为循环经济。该法还规定了产品制造者在产品生命周期管理过程中的责任，对于某些特定的产品，只有具有明确的回收可能性时，才容许投入市场。
20世纪八十年代以来，德国的环境保护运动号召人们减少、分解和重新利用垃圾。1991年德国首先遵循“资源—产品—资源”的循环经济思想，制定了《包装废弃物处理法》，目的在于减少包装废弃物。该法要求制造商对其产品的整个生命周期负责，引导制造商主动采取符合环境原则的包装材料，并对回收包装指定了强制的时间表：1995年7月1日起，玻璃、马口铁、铝、纸版和塑料等包装材料的回收率全部达到80%。1996年德国又公布了《循环经济•废物管理法》，该法规定了对废弃物问题的优先顺序是“避免产生——循环利用——最终处置”，即废弃物管理的首选手段是避免产生，然后才是循环使用和最终处置。该法还确立了产生废弃物最小化、污染者承担治理义务，以及官民合作三大原则，系统地将资源闭路循环的循环经济思想推广到了所有的国民经济生产部门。此外，还规定了制造企业和消费者应负的法律责任是：首先要尽可能地避免垃圾产生；其次要对垃圾进行回收利用；最后才能对不可避免的和不能再生利用的垃圾进行合理的处置。在此之后，为进一步推动循环经济的发展，德国又针对特定的废弃物分别制定了各自的法案或条例。
德国的废弃物处理新哲学和新经济实践对世界产生了极大的影响，20世纪九十年代以来，欧盟各国、美国、日本、加拿大等国都先后按照循环经济的思想重新制定了各国的废弃物管理法规。
二、德国发展循环经济的实践
（一）废物处理公司应运而生。从20世纪九十年代以来，随着循环经济理念的导入和《循环经济•废物管理法》的实施，德国在全社会范围的生产和消费活动中，通过最大限度地减少自然资源的使用和合理配置资源来减少废物的产生；通过对废物的再使用和再循环利用来减少废物的最终处理量，开始逐渐成为全社会的共识。1990年9月，95家包装公司和工厂企业及零售贸易商建立了德国的双轨制回收系统，代理进行资源回收和再循环利用的双轨制组织——DSD机构支持的废物处理公司应运而生，该公司接收企业的委托，组织收运者对他们的包装废弃物进行回收和分类，然后送至相应的资源再利用厂家进行循环利用，能直接回收的包装废弃物则送返制造商。这些可回收的包装废弃物上印有“绿点”标志，而且使用这种“绿点”标志要视包装材料、重量、体积支付费用，收取的费用作为对包装废弃物回收和分类的经费。按照包装废物的大小和种类分别制定了不同的回收价格，针对可循环利用价值高的包装废物发明了一种绿色标签，对贴有绿色标签的包装废物可以直接放入DSD机构设立的黄色回收箱或装入垃圾袋后放在路旁。制造商们为了减少处理包装废物所付的费用（包装成本），纷纷将包装减少到最低限度，从《包装废物管理规定》颁布的1991年～1995年，包装废物的总产生量减少了12%，从760万t减少到670万t；包装废物的人均产生量从1991年的94.7 kg下降到1997年的82.3 kg，减少了12.5 kg。6年间DSD机构共循环利用了2，500万t的包装废物，取得了很好的经济效益。《循环经济•废物管理法》实行一年后的1997年，DSD机构支持的废物处理公司仅包装废物的回收率就高达89%，循环利用率高达86%。按每人当量计算，相当于从每一个德国公民手中回收废物73.7 kg（玻璃33.3 kg，废纸及纸箱17.1 kg，其他包装废物23.3 kg）。该公司仅有357人，利润却高达近2亿马克（营业额41.7亿马克，处理费用39.7亿马克）。
（二）全民循环意识普遍发展。《循环经济•废物管理法》从废物经济学的观点出发，提出了避免废物的产生、污染者承担治理义务以及官民合作三原则。要求生产制造商对产品用过后的回收再利用和最终处理承担义务，促使生产制造商依靠科技进步，积极采用无污染或低污染新工艺、新技术，使资源以低投入、高使用率和循环利用等形式，将其对环境污染的排放因素消除在生产过程中，实现了在GDP增长两倍的情况下，主要污染物排放减少了近75%。循环经济使德国民众的消费理念发生了巨大的变化，德国消费研究协会（GFK）在最近的一项调查结果表明：有94%的人已经做到了将垃圾按要求分类。生态意识已经被德国人普遍接受，德国人在日常生活中就能体会到循环经济的好处。严格对废物的分类处理，从而大大减少了废物的产生量，结果促进了废物处理业的快速发展。仅在20世纪九十年代初的5年时间里，废物处理业的营业额就增加了三分之一。1996年创下了最高纪录，达到了410亿欧元。经过近20年来的努力，德国政府、企业和公众已经普遍认识到，循环经济能够形成一种更有效益、更少原材料、对环境压力更小的生产方式。以1991年为界，德国的废弃物排放在此之前逐年增加，而之后则处于开始下降的趋势中。现在，它的原材料的再利用率达到了90%，其中冶金行业产生的矿渣95%都得到重新利用，这无疑对经济产生了积极的影响。环保运动号召人们减少、分解和重新利用垃圾。同时，厂家又推出周全的计划，将垃圾变成化肥和塑料，从中收回纸、玻璃和铁，只是焚烧一些毫无用处的废物，利用热能来发电，利用泥土之类的东西来填海，从而使各类垃圾的数量都在减少。德国的再利用率在最近10年中提高了25%，垃圾数量也大量减少，这已经说明了德国的环境政策已经达到了可持续发展的首要目标，即国家资源生产力的提高。■ |
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