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提要 本文结合《物权法》介绍房屋行政拆迁的有关规定，分析其中利弊，着重提出我国城市房屋强制拆迁制度完善的具体方案。
一、城市房屋强制拆迁概述
（一）城市房屋行政强制拆迁的定义。城市房屋强制拆迁，即强制执行，是指被拆迁人或者房屋承租人在房屋拆迁主管部门作出的房屋搬迁裁定书规定的期限内，无正当理由拒绝搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。而行政强制拆迁是指由行政机关责成的房屋强制拆迁。我国《城市房屋拆迁管理条例》也有类似的规定。
（二）行政强制拆迁的性质。行政强制执行，其性质是一种具体行政行为。它是行政机关对行政相对人采取的一种强制行为，依据的是行政机关自己做出的决定，而不是司法机关的判决或者决定。比如，公安机关根据人民法院的决定，对妨碍民事诉讼的行为被拘留人，进行看管，就不属于行政行为，而是一种司法行为。如果被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁，则属于司法强制拆迁，而不是行政强制拆迁。
（三）行政强制拆迁行为的前提。行政强制拆迁的目的只能是出于公共利益的考虑，这是行政强制拆迁取得合法性的实体要件。《中华人民共和国物权法》第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋和其他不动产。”《土地管理法》第58条第1款第1项规定，国家因为公共利益需要使用土地的，可以依法收回国有土地使用权。《城市房地产管理法》第19条规定，在特殊情况下，国家可以根据社会公共利益需要，依照法律程序提前收回出让土地使用权。
（四）政府可以实施行政强制拆迁的理论基础。宪法是一切法律的母法。因为《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。所以，强制拆迁是符合宪法规定的。从理论上说，能够实行强制拆迁，是因为国家享有城市土地的所有权。而国家为了行使其所有权，就必须拆除土地之上的建筑物。如果国家无法通过取得房屋所有权，然后拆去房屋的方式，那么通过合法的程序后，他就可以对房屋进行强制拆除。所以说，国家为了公共利益的需要，可以实行强制拆迁。这时个人的利益就要让位于公共利益。
二、城市房屋行政强制拆迁中的问题
（一）法律相关规定混乱，且不协调
1、我国把土地和房屋分成两块，分开立法，分属不同部门管理。在法律层面上有宪法、物权法、民法通则、土地管理法，城市房地产管理法。城市房屋拆迁管理条例则属于行政法规，法律和行政法规把很多具体问题又交由各部委和地方政府和人大立法。涉及到更具体的操作，甚至根本不具有立法权的一般地方政府都可以被授权用非法律的规范性文件来规定。所以，在具体实施中只有靠行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章规章，甚至是不具有法律效力的行政命令、红头文件来规范城市房屋拆迁和开发行为，而这些之间往往又互相矛盾。
2、城市房屋行政强制拆迁制度直接来源于在2001年6月6日国务院第40次常务会议通过的《房屋拆迁管理条例》第十七条，属于行政法规。2003年5月9日在安徽省人民政府第5次常务会议通过的《安徽省城市房屋拆迁管理办法》也有类似的规定，其属于地方政府规章。在法的位阶上要低于宪法和法律。但是我国《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》都明确规定在特殊情况下，国家根据社会公共利益的需要，可以依法收回土地使用权。显然，从宪法、法律到行政法规，“社会公共利益”都成为了征用土地、收回土地的前提条件，并且在概念使用上都是一致的。这与宪法和城市房地产管理法等上位法的内涵是相冲突的。《条例》中“诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行”的规定也超出了行政立法者可以享有的权利范围。因为在何种情况下可以申请先予执行，这是《民事诉讼法》所规范的内容之一，这些内容应当由国家权力机关立法解决，不能由“条例”来进行规定。很明显，下位法已经违反了上位法的精神和规定。
(二)公共利益不明确。物权法第42条第1款很清楚地写着：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋和其他不动产。”但是什么是公共利益，这部分法律没有规定。那么，该如何界定，就是个非常麻烦的事情。双方发生纠纷，该有哪个机关进行认定。比如说旧城改造，需要对住户进行拆迁，发生纠纷，那么这种属不属于公共利益，需要明确。
（三）停止执行理论的缺陷。《城市房地产管理法》第16条第2款规定：“当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”人民法院的判决还没有真正做出的时候，行政机关就可以强制拆迁，其行为的标的是对公民十分重要的物质资料——房屋。就算法院最终判决政府败诉，那么被强制拆迁的房屋是永远也不可能恢复的。即使政府提供给公民诸如货币补偿、周转用房、安置用房等临时性补救措施，但是从长远来看，如果房屋不存在，那么很可能即使有了一定数量的补偿，被拆迁人仍然无法有房可住，究其原因乃是在于拆迁补偿费的不合理性。
三、完善城市房屋行政强制拆迁制度
（一）只有为了公共利益才能行政强制拆迁
1、规定只有为了公共利益才能进行强制拆迁，这一点很重要。因为现在很多城市房屋拆迁行为，根本不是为了公共利益，而是开发商的经济利益。既然是开发商的商业行为，那么就应该按照市场规律办事，让其双方自由协商，所以不应该运用行政力量来强制拆迁。行政力量的介入，只会扭曲正常的市场交易价格，扰乱正常的交易秩序。2007年3月份全国人大通过的物权法也有这样的规定。
2、至于什么是公共利益，物权法语焉不详。笔者认为，可以采取法律列举的方式来加以明确，值得借鉴的是梁慧星在《物权法草案》中指出的“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。”遗憾的是，最终通过的物权法删去了这样的条文。至于为何不在物权法中明确公共利益的含义，全国人大法工委民法室有关有人员认为，考虑到公共利益问题比较复杂，在不同时期、在不同领域，公共利益的内容是不一样的，很难在物权法中作出统一的界定，因此物权法对此没有作出明确的界定。其实，这种做法是很不科学的。在物权法的起草过程中，全国人大法律委员会的部分委员也主张明确公共利益的含义。
（1）物权法第42条第1款很清楚地写着：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋和其他不动产。”
这条法律规范在现实中根本不具有操作性。一是没有明确公共利益的准确定义；二是我国城市建设发展速度很快，如果只能为了严格意义上的公共利益才能征收单位、个人的房屋，那么城市开发这种商业行为根本无法进行。
（2）为了规避这条法律法规，必然会出现相关的司法解释，扩大公共利益的界定范围。具有最高人民法院的官方网站中国法院网在的一篇评论重庆“钉子户”事件中，就引出了一位美国物权问题的旅美法律学者周大伟的观点，指出：“在美国，公共利益翻译成publicuse（公共使用），对公共使用有很宽泛的解释，重庆的旧城改造从长远来看，有利于老百姓的生活，城市化的理由也很正当，是一股不可阻拦的潮流，是符合公共利益的范畴。”那么，依照这种观点，城市的商业开发中，所有的土地征收和房屋拆迁行为都是为了公共利益。
（3）物权法中没有明确为了商业利益，国家可不可以征收公民的房屋。在私法中，遵循的是“法不禁止即自由”；在公法中，特别是行政法中，遵循的是“法不授权即禁止”。物权法虽说是私法，但在此处，特别是涉及到国家征收行为，应该遵循“法无授权即禁止”。在梁慧星起草的物权法草案中，就明确地提出：“征收不得适用于商业目的”。
3、严格限定公共利益的范围，不得做扩大性解释。而为了限制可能的扩大性解释，从相反的方面规定什么不属于公共利益，也有其可取之处。除了法律明确列举的公共利益，其他都为商业利益。法律应该规定：除了公共利益，可以行政强制拆迁，商业利益就不得采取此种方式，而应该通过司法途径来解决，只有等判决生效后，才产生为执行生效判决而强制执行的问题。因为公共利益通常是比较重大的利益，涉及范围较广，行政强制拆迁的效率比较高，它可以更好地保护公共利益的实现。如果拆迁双方当事人就所涉及的利益是否为公共利益这个前置问题发生争议，就应该交由法院来判断。
江平认为，是否为公共利益很难区分，所以物权法中不加以明确。但是，笔者认为，只有物权法中明确了公共利益，人民法院才能准确的判断，否则法院将无所适从。法律规范的含义不可能具有百分之百的明确性，但是不能因为不容易界定而直接就不在法律中规定。
（二）完善行政强制拆迁的程序
1、程序的公正能够保证实体的公正。程序正义也有其独立的价值。城市房屋乃居民安居乐业的根本，属于重大的财产利益，应该保证被拆迁居民在这个过程中的话语权。现行规范性文件中也设置了听证程序，但是这不是一个必经的程序，所以应该在行政法规中规定强制拆迁必须有听证程序，以被拆迁人申请而启动。更为重要的是，保证听证为最后的裁判提供依据，被拆迁人提出的合理意见被政府所接受。而不能只是例行一个程序，对最后的结果不产生丝毫影响。
2、应该规定在被拆迁人向人民法院提起诉讼时，为公共利益而进行的强制拆迁停止执行。因为即使法院审判后结果表明行政裁决有错误，但届时强制拆迁可能早已结束，被拆迁人的房屋已被拆除。此时，法院的判决就无异于一张无法兑现的空头支票。应该赋予司法机关最后的审查权，在没有得到明确的生效判决之前，不能仅依拆迁人所提供的“合理”补偿，而赋予处于强势地位的拆迁人以先行拆除被拆迁人房屋的权力。现行行政法中“不停止执行”的原则必须废除。但是，司法程序往往需要较长的时间才能完结，特别是二审终审制，要想得到终局判决可能需要一年以上时间，那么又会影响到效率，法律应该在公平和效率之间寻找到一个平衡点。那么，可不可以做这样一种制度设计，就是在一审判决期间，不得对城市房屋采取强制拆除，只有等一审判决可以强制拆除，这时就可以付诸执行。同时，被拆迁人可以继续上诉，二审法院依法作出判决。这种方案看似是一审法院对二审法院审判权的限制，其实是有其合理性的。比如，刑事审判中的上诉不加刑制度，也是一审法院对二审法院审判权的限制。那么，对于城市房屋这么重大的财产利益，为了保护被拆迁人的利益，也可以采用。■ |
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