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一、区域经济发展中我国现行财政政策存在的问题
财政管理体制及政策对区域经济发展起着极为重要的作用。因为区域之间最主要的竞争之一就是税收竞争，但这种竞争不仅仅针对税收资源，更针对财政资源。1994年进行的财政管理体制改革，意图通过加强中央对地方财政的控制，建构适度分权的财政体制，但由于按制度设计的理想目标与客观现实间的巨大差异，使得这种分权并不彻底，运行至今对区域经济发展已形成一定的阻碍作用，这些伴随改革而产生的负面效应，显然并非就是改革设计者的初衷。但是，不改变这些新的制度环境，制度创新就只能是一句空话，区域经济统筹发展也就是一句空话。
（一）从财政收入状况看。1994年分税制改革的核心内容是，各级政府按税种划分收入，作为财政预算的固定收入，这一划分是由中央政府按照1993年前的各级财政收支预算作为基数换算得出来的，仍然包含着计划经济时代不合理的成分。随着经济的飞速发展，国家的经济结构、经济规模发生了本质变化，由此产生了许多新的问题，主要是地区间出现了财政收入状况悬殊过大的问题。东南沿海经济发达地区，由于财政收入逐年快速增长，财政收入大大高于财政支出，因而出现包税、缓缴税、人为减免税的现象，“藏富于民”的思想反过来却促进了当地经济的不断增强；而边远落后地区由于国家经济优惠政策滞后、投入不足、信息不灵，出现经济发展缓慢、国有企业整体效益低下、民营经济发展滞后的不利形势，致使地方财源严重萎缩，财政收入增长缓慢，支出与收入的矛盾十分突出。由于支出的刚性很强，为了平衡收支预算，各级地方政府千方百计地组织收入。许多地方出现了借税、预征、跨年度征收的不正常现象；为平衡本级的财政收支，各级地方政府同时也采取抽肥补瘦的办法，如把一些效益好的行业的增值税部分作为省级财政的固定收入，却减少了下级政府的收入留成；落后地区财政收入总额中用于建设的资金微乎其微，虽然各级财政都建立了转移支付机制，但仍然解决不了落后地区的根本问题；地方财源建设欠账太多，计划经济时代各级财政都出资办了一些支柱型企业，但随着分税制的运行，增值税的大部分收入被中央财政拿走，这些企业由于经营机制僵化，经济效益下降，应属于地方财政收入的所得税收入逐年下降，同时由于资金困难、自然条件差、经济结构单一，处于发展初期的民营企业成长十分缓慢，财源建设举步维艰；也由于地方财政困难，投资建设的新增后续财源严重不足，依靠引资发展经济也受到自然环境和国际、国内大环境的制约。
（二）从财政资金的获得及使用看。一是在过渡时期中央政府转移制度弱化的前提下，受财力限制，实施的力度很小，扶持落后地区经济发展及均等化能力十分有限；而且这种转移支付制度也缺乏法律依据，资金管理不规范，执行起来随意性大，抑制了转移支付在协调区域经济发展中的作用。同时，许多中央政府的职能也转嫁给地方，使得地方政府承担了大量的财政支出职能。二是现行财政体制按“基数法”税收返还和体制补助，不仅未能解决历史原因造成的地区财力分配不均和公共服务水平差距大的问题，而且新体制还肯定了这种差距，不利于提高落后地区财力水平，在一定程度上影响着地区差距的缩小。三是专项拨款和结算补助没有规范的分配方法，随意性大，分配的结果是东部沿海经济较发达地区反而得到的拨款多，不但未能解决“公共服务能力均等化”，反而使东西部差距扩大。四是财政投融资资金主要来源于政府的财政资金，不仅数量有限而且投资结构不合理，投资效益低下。
（三）从财权与事权的划分上看。推行国、地税机构分设后，不但没有跳出财政包干的圈子，还由于要事先划分出中央与地方的收入，反而造成了“事权”与“财权”的分离。由于绝大多数税收集中在中央政府，财政收入向上倾斜，使得中央的财权得到高度集中；由于地方政府在征税上的自主权限很小，使得地方对包括地税在内的税源的控制权扭曲，加之财政支出向下推卸，地方政府预算内的财政往往成了“吃饭财政”，收入出现了空前的困难，一些地方甚至连行政事业费、人头费的开支也难以保证。这样的制度安排促使地方官员不得不重视地方利益，为了保证足够的支出，并满足中央政府经济效益考核的要求，各级地方政府部门就不得不寻求各种税源，甚至不管这些税源是否合理；随之也诱发了各级地方政府追求财政“增收”的欲望，都为尽可能地提高本级财政的留成比例，而给下级政府下达不断增长的财政收入目标和上缴任务。在“事权”的划分上，中央与地方以及地方各级政府之间的管理出现混乱，地方政府事权不断扩大。从某种角度上可以说，现行中央政府的财税政策是以牺牲地方利益为基础的。
二、促进区域经济发展应采取的财政对策
应更新政府理财观念，适当控制税收规模以确保区域经济的持续发展。财政部门应该坚持先经济后财政的观念，实现财政收入与经济同步增长。财政收入的增长从根本上说来自经济的增长，只有经济持续发展，财政收入才能稳步增长。要立足长远，制定财政收支发展速度规划，使财政收入能持续、稳定增长。最根本的途径是发展经济、拓宽财路、养鸡生蛋、培养后续税源和新的税收增长点；要坚持财政、税收的可持续性增长原则，略高于GDP的增长速度即可，不能增长过大、过快，给企业一个休养生息的时间，以求今后更大的发展；要以支持的态度去帮助企业发展中遇到的困难。通过切实树立“亲商、安商、富商”的观念，以明确的招商引资项目、配套的优惠政策、良好的服务环境，留住本地企业，吸引和激发企业的投资热情，引导企业投资创业。
区域经济发展过程中的财政政策要统一、实际操作要规范。1、应全面清理正在执行的财税政策，避免因税费政策的区别造成部分产业、部分单位的恶性竞争；应会同政府有关部门全面清理财税政策执行情况，大力压减行政审批收费项目和标准，坚决查处各部门变相出台的税费政策，努力提高税费政策的透明度，增强税费征缴的便利性；落实按照法定权限出台的鼓励外来投资者的税费政策，为区域外投资者提供优质服务。2、建立财税政策协调机制，避免因地区利益影响企业和经济要素的自由流动。3、在税收减免、税收分成、税收返还等方面制定相应的激励政策。4、在区域建设期内，对区域涉及的科技三项费用、高新技术发展引导基金、重大技术开发基金和国家技术创新研究与开发基金等资金，在安排和使用上给予适当倾斜。5、组织力量研究区域经济内税费改革的现状，进行税费改革的对比分析。力求在法律法规许可的范围内保持税费政策的同一性，防止因税费政策的区别造成部分产业、企业间的不公平竞争，防止外来投资回流和本地商户外流；同时，针对许多地方存在收费项目比重过高的实际，建议政府及早研究停征地方养老保险基金，通过扩大职工养老保险基金的征收面和提高征收比例来弥补地方养老保险基金取消后所造成的支出不足。
应视区域经济发展的实际适当并适时调整财政投资方向。1、要适当增加城市建设资金的预算安排，加大财政对基础设施的投入，特别是加强区域内的高速公路、铁路、航空、信息四大通道建设和工业园区、工业集中地区水、电、气的财政投入，改善区域内的企业发展硬环境，以吸引外来投资并鼓励民营企业发展。2、充分利用积极财政政策机遇，将国债资金主要用于区域的建设。3、充分利用外国政府贷款和国际金融组织贷款，支持区域基础设施建设。
根据区域经济结构的发展变化调整财政补贴政策。基本原则是，补贴政策应退出国际贸易环节和企业生产环节，将补贴对象从产品转向生产要素和改善生产率环境，向基础教育和高新技术研究与开发倾斜。还应通过地方政府各种基金、投资公司担保机构的支持及财政补贴来促进高新技术产业的发展和产业结构的优化升级，使高新区成为辐射周边的高新技术基地和人才培养基地，发挥增长极的作用。
应通过改革财政转移支付方式，加大财政均等化转移支付力度。可以参照德国法人税分配方法，改革企业法人税制等政策措施促进企业合理流动，推进产业战略转移；将搬迁企业的税收收入由迁入、迁出地共享，这既可减少企业迁移的阻力，又可防止地区差距的扩大。如，江苏江阴的做法值得借鉴，江阴的企业迁移到临近的靖江后，两地签订税收分成协议，在十年内税收由两地分成，当然这种协议需要省财政部门的审批；至于跨省际的企业迁移，税收分成比例问题还需要进一步探讨。同时，要通过完善财政体制，彻底解决人为限制企业正常流动以及争夺税源的状态。
中央财政收入的提高是增强地区经济协调发展调控能力的关键，应按事权调整税种、稳定提高中央财政收入比重；严格遵守新的所得税收入分享方案，逐步改变企业所得税按行政隶属关系征收的办法；将土地税费收入改为中央和地方共享；个人所得税在条件成熟时可改为共享税；增强地方政府对税收征管的监督责任，可将地方的中央税收完成程度与中央对该地区增值税的返还比例挂钩，以促进地方政府征缴中央税的责任与积极性。
应在财政收入分享比例和基数方面保证各地切实获得本地经济发展的利益，尤其要注重解决县域财政困难的问题。1、提高地方财政占县域经济的比重。要大力调整、优化县域经济结构，培植壮大骨干财源，提高经济运行的质量和效益；进一步理顺税收征管体制，加大税收征管力度。2、加大向县级的财政转移支付力度。对乡村道路、义务教育、医疗卫生等农村社会事业，上级财政要多承担一些。3、财政资金要逐步退出一般性经营领域，以增强对公共支出的财政保障能力。4、通过加快建立公共财政体制及事业单位改革步伐，减少财政供养人员，减轻财政供养压力。
对东部发达地区应采用多元化的财政调控手段。1、藏富于民似乎会导致国家在税收上的“让利”，在诸多竞争性领域彻底放弃对国有经济的保护，国家的利益会因此遭受损失。但实际上，在民营经济发展初期，政府少取多予与其说是一种让利，不如说是一种投资。当民营企业实现了自我积累之后，必然就会带来税收的增长。何况，企业投资项目后，即便没有为政府带来财政收入，但必会带动基础设施建设、第三产业发展壮大、解决就业。2、允许东部发达地区发行一定数量的地方建设债券，筹集资金以满足东部继续发展所必要的发达的公共资本配套需求和私人税收激励资金来源以及增长极的维护问题。3、采用适当的财政优惠政策，为东部发达地区富余资本寻找出路并鼓励企业到西部进行再投资，改善资本结构，使其得到更为合理的使用。■ |
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