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新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农村医疗互助共济制度。我国是一个发展中的农业大国，农村医疗卫生工作关系到保护农村生产力、振兴农村经济、维护农村社会稳定和发展的大局。20世纪八十年代，随着家庭联产承包责任制在我国农村全面铺开，社会经济结构发生了深刻变化，农民由原来的合作医疗群体变成了自费医疗群体，农民看不起病、看病难的问题日益突出，农民的医疗保障问题再次引起了政府的高度重视。从2003年起，各省、自治区、直辖市根据中央政府的要求开始选择部分县（市）进行新型农村合作医疗制度试点，取得了一定经验，并逐步在全国各省市推开。截止2006年底，全国已有1，451个县开展了“新农合”试点，占全国县（市、区）总数的50.7%；参合农民逐年增加，已达4.1亿人，占全国农业人口数的47.2%；受益面逐步扩大，补偿农民4.7亿人次；补偿金额逐年增长，累计补偿243.9亿元。开展试点工作的地区，农民医疗负担有所减轻，看病就医率有所提高，因病致贫、因病返贫的状况有所缓解，广大参合农民得到了实实在在的好处。温总理在今年两会期间做的政府报告中明确指出，政府将积极推进新型农村合作医疗制度，中央财政将安排超过100亿元补助资金，将新型农村合作医疗试点范围扩大到全国80%以上的县（市、区），这一举措必将极大促进我国农村医疗保障体系的发展与完善。
一、新型农村合作医疗制度存在的问题
（一）筹资困难，新型农村合作医疗保障能力不强。根据规定的合作医疗标准，2006年在政府提高补助标准后，新农合的人均筹资也只有50元，与城镇职工医保人均筹资1，000元的标准差距明显，这直接表现为最后补偿比例、最高限额等方面的差距。即使国家、地方政府、集体、个人筹资的钱全部用于村民的医疗支出，根据国务院发展研究中心的专家调查统计，村民一次住院的平均花费是7，000多元，而有的大病住院动辄就是上万元，合作医疗只保住院，政府出资部分主要用于住院费用报销，农民自己出资部分多数试点区县全部或大部分用于农民门诊费用报销，现有的大病统筹制度实为“杯水车薪”。在资金的来源上，如果上级配套资金迟迟不能到位，随着农民就医高峰的到来，各定点医疗机构也会因垫付资金过多而运转困难，影响医院的积极性。当大病到来时，这种制度对于收入有限的农民来说，根本无法发挥保障的作用。另外，针对新型农村合作医疗制度的可操作性的法律仍很缺乏。目前，国家虽已出台关于建立新型农村合作医疗制度的指导意见，但是还没有具体的指导实践的法律法规。
（二）受经济发展制约，新型农村合作医疗农民参合意愿不强。由于我国乡镇之间、村与村之间经济发展不平衡，部分农民在达不到特困救助而家庭情况又相当困难的情况下，有心入“新农合”，但拿不出参合资金；即使部分农民能拿出参合资金，但是大部分人更注重眼前利益，没有未雨绸缪的忧患意识和风险控制的保险意识，因而参合积极性不高；更有部分人现实心理较强，如确实是因病得到补偿的，其参合的积极性就高。反之，就认为参合没有必要。而现实是在农村经济条件还不富裕的地区，农民希望有“新农合”，但对医疗消费又存在着侥幸心理，与吃饭、穿衣、孩子上学等刚性支出相比，看病花钱是次要的、随机的，对潜在的医疗风险缺乏足够认识。
（三）管理制度不健全，新型农村合作医疗运作制度性不强。当前多数参与“新农合”的区县的管理方式是，各区县、乡镇均成立管理委员会和监督委员会以及“新农合”经办机构，机构的重叠设置比较严重，涉及的工作人员过多，这使区县级财政平均每年要增加50万～100万元的管理费用，乡镇级财政平均每年要增加2万元左右的开支。管理成本偏高，使有的试点区县可能会出现挤占“新农合”基金现象出现，有的乡镇可能把筹资成本和管理成本转嫁给医院，使医院不堪重负。也有的地方负责“新农合”的管理人员往往是医疗机构内部的人员兼任，既当运动员，又当裁判员，使管理的公正性、公平性受到制约。目前，新型农村合作医疗推行过程中遇到的困难和障碍大多源于管理制度，而健全的管理制度应正确处理医、患、保三方的利益关系，保证群众参与合作医疗的管理和监督，实行定期汇报、公布制度及定期检查、审计和公告制度，严格资金管理。
（四）农村卫生医疗机构条件差，新型农村合作医疗水平不强。自启动新型农村合作医疗试点工作以来，各乡镇的卫生院、村卫生室均在不同程度上得到了发展，但由于种种原因，多数乡镇卫生院生存能力和自我发展能力相当薄弱，基础设施和医疗设备资源仍然相当紧缺和落后，医疗机构业务收入低、房屋设备陈旧老化、队伍素质差、医务人员长期得不到培训、技术骨干流失严重、债务负担沉重等现象，许多地方农村地区的医务人员队伍依然以老医生为主，甚至还有一些赤脚医生，他们只会用传统的土方法为农民看病，购买的先进设备成了摆设，会用的人很少。近70%的乡镇卫生院出现亏损或处于亏损的边缘，参加农村合作医疗的机构积极性不高。农村卫生投入、医疗条件、医疗水平远远不能满足当地群众就近就医的需求，影响了参合的积极性，也不利于新型农村合作医疗工作的持续发展。
二、推动新型农村医疗体系发展的建议
（一）加大财政投入，探索多渠道筹资办法。农村医疗保障制度作为整个社会保障的组成部分，具有公共产品的特点，应主要由政府组织生产和提供。中央、省市的配套资金是“新农合”基金的主要来源，应该及时到位，尽量减少区县财政或医院垫付资金的压力。建立国家与农户共同投入、风险共担的机制，使国家投入的有限资金发挥引导农民参加医疗保障体系的作用。同时，要强调多元投入的机制，引导社区经济、企业、慈善机构、外资机构及个人等方面的捐助，充实农民医疗保障基金。在适当的范围内扩大农村合作医疗的医疗保障能力，比如扩大住院报销比例等。
（二）加大宣传力度，普及农村医疗保障意识。正确理解和处理好农民自愿出资参加“新农合”，是推行“新农合”的基础性工作。一方面要搞好对农民群众的宣传。需要大力宣传合作医疗的重大意义，使新农合制度深入人心，不断为农民群众所理解和接受，形成自觉参加“新农合”的行动；在实际工作中，需要积极引导群众，转变思想观念，增加健康投入；另一方面加强对县乡级干部的宣传。使县乡级干部真正了解自身在“新农合”工作中的职责和义务，使其积极主动地支持、配合和参与“新农合”建设的有关服务工作。同时，加强对医疗机构的宣传。着力加强对医院从业人员的教育，使其认识到自己在“新农合”中的重要性地位。
（三）以加强制度建设和监管力度为切入点，切实保障新农村合作医疗的健康发展。新型农村合作医疗首要任务是降低管理成本。可以借鉴、借用公费医疗或保险机构的管理模式，按照“节约、高效”的原则设立管理机构、安排管理人员，提高管理效率，降低管理成本。为增强农村合作医疗的公正性和公平性，一般的管理人员与监督管理人员要分开，不能“既当运动员又当裁判员”。而对业务人员的培训也是和重要的一环。“新农合”是新生事物，许多人对其运行和管理的要求和规律还没充分掌握，需要加强培训。监管的程度如何，也是关系到农村合作医疗成败的关键，各区县、乡镇的管委会、监委会要充分发挥作用，履行好监督职能，而对“新农合”的监管过程中发现的重大问题绝对不可姑息，出现问题及时解决。
（四）改善农村医疗服务水平，提高农村合作医疗供给质量。加大政府资金支持，加大农村医疗卫生投入，使财政支出医疗卫生的支出中城市占绝大部分的情况得以改善。我国现实的情况是卫生支出占财政支出的比例是1.6～1.7%。而在这部分财政支出中，医疗费用的70%用在城市，30%用在农村。另外，农村医疗机构医务人员的培养是关乎农村合作医疗体系发展的关键，可设置培训进修班，加强对从业人员的素质培养。■ |
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