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大学的“内部人控制”，是指我国大学的所有权和管理权由于存在委托-代理关系，当我国大学的所有者不能有效地对管理者行为进行控制时，作为管理者的“内部人”行为就可能与委托人的目标相偏离，“内部人”就可能出于自身利益最大化的考虑，而采取有利于自身的行为；作为“内部人”的大学管理者在治理大学的过程中，就可能会追求高工资待遇、高福利水平、高公款消费等行为，这些行为有害于大学本身发展。当这些行为发生时，我们就可以说，我国大学产生了“内部人控制”问题。
一、我国大学“内部人控制”问题产生的根源
在我国，国家或地方政府虽然作为大学的所有者，但他们并不直接管理大学，而是通过任命校长，由校长来负责大学的日常管理工作。在这种所有权和管理权相分离下，由于产权主体的缺失、委托－代理关系的存在，以及激励约束机制的不健全，就产生了大学的“内部人控制”问题。
（一）我国大学资产产权主体不明晰是“内部人控制”行为产生的首要原因。我国大学资产，作为国有资产其财产所有权属于全体人民，但全体人民却并不行使具体权利，而是通过国家或者地方政府来代为行使，并由全体人民进行监督。然而，国家拥有大学资产的所有权，作为大学资产的代所有者，其本身就很抽象，也就是说并没有一个具体独立的部门，来代理大学资产的所有权。所以，我国大学资产并不存在独立的所有者，国家或地方政府只是作为全体人民的代理人，行使大学资产的所有权。这实际上是一种“虚无”的委托-代理关系。也就是说，大学没有明确的所有人，很多部门都可以来监管大学，却都监管不力，因而诱发了“内部人控制”的产生。
（二）我国大学治理中存在的“委托-代理”问题，给“内部人控制”行为的产生提供了温床。这是因为：
1、作为委托人的国家和作为代理人的学校管理者目标不一致。在利益的驱使下，作为代理人的学校管理者，就有可能会放弃委托人的利益而追求自身的利益。
2、作为委托人的国家无法及时监督作为代理人的学校管理者的行为。国家作为委托人在大学管理中处于明显的信息劣势，作为代理人的学校管理者处于明显的信息优势，学校管理者就可能采取信息隐瞒或者信息欺诈行为，从而导致国家很难及时监督和控制学校管理者谋求个人利益最大化的短期行为。
3、国家和大学管理者对学校运营结果所承担的责任不平等。由于学校管理者承担的责任小于国家，大学发生危机时承担的后果也很小。因而，学校管理层可能会为了自身利益而采取风险过度行为，甚至可能会侵吞大学资产，以满足个人利益。
4、国家与管理者委托－代理契约的不完全性。大学治理中的委托－代理是一种契约关系。作为大学的委托人，不是通过一个完善的合同，而是通过采用委任书的任命方式来任命代理人。这种方式的结果是，委托人并不能对代理人形成真正法律上的约束，代理人就有可能发生渎职或者偷懒行为，影响大学的治理效率。
（三）我国大学治理中的激励和约束机制缺乏，加剧了“内部人控制”行为。我国大学归国家所有的性质，无法避免大学中行政管理人员和教职人员是“内部人”的事实，在存在委托-代理关系的情况下，由于委托人处于信息劣势地位，使得委托人不能及时地在代理人做出成绩时给予必要的激励；相反由于代理人可能采用的故意隐瞒信息和欺诈行为，也使得委托人不能在代理人的行为与委托人的目标相背离时予以约束和惩罚。我国政府部门作为大学的委托人，其自身也存在严重的偷懒和渎职行为；作为大学的监督部门也不能做到尽忠职守，自然会导致代理人作为“内部人”在拥有信息和行为决策优势时，采取有利于自身受益、社会声誉提高、自身消费水平提高的行为。即使信息充分，在没有一个量化标准的前提下，委托人也很难评价代理人行为的好坏，具体到某所大学，委托人很难就代理人代理成绩的优劣做出客观的评价，加上这种评价的成本很大，导致了委托人可能对代理人的行为监督只是敷衍了事，对代理人的激励和约束也就流于形式，代理人在自己的权责范围内就会谋求自身利益最大化。
二、“内部人控制”问题对我国大学治理的危害
从我国大学的实际运作过程来看，由于存在“内部人控制”问题，在对内部人行为监督不力的情况下，产生了一系列损害我国大学治理效率的行为，具体表现在：
（一）大学“内部人”控制着大学资产的使用权、分配权和收益权，导致了大学资产的流失。由于大学“内部人”控制着大学资产，结果往往导致了大学资产的灰色流失。
1、基础建设方面。大学中都设有基建部门，基建部门的人员在校区扩建、校区改造等方面，掌握着建设资金的使用权，在缺乏所有者的有力监督时，“内部人”可以利用权利之便，寻求自身受益的资金使用方式，会通过拿回扣、和基建项目的承当人合谋，或者直接中饱私囊等手段侵吞建设资金，从而导致了大学资产的变相流失。
2、物资采购方面。大学在发展中，需要扩充自身的软件设备，比如购买大型的教学投影仪、大量的电脑设备、图书资料等。这些方面也是侵吞大学资产的温床。据报道：蚌埠医学院教务处教材设备科截留、私分征订教材回扣款数十万元被检察机关立案。广东商学院需要添置一批电脑，负责教学科研设备采购、验收的设备科原科长黎明芳利用职务之便，先后收受电脑商贿赂款3.52万元。
3、可赢利的校办企业方面。据有关统计，全国大学校办企业2004年的总产值为300多亿元人民币。由于校办企业完全融入市场化的竞争之中，自身是以赢利为目的，其中自然充斥着利益因素。面对经济利益的诱惑，校办企业就有可能产生“内部人”贪污挪用资金、逃税漏税等资产流失行为。
4、大学发展经费自筹方面。大学要发展，就必须要努力筹措资金，其结果可能是大学中的部分领导干部，利用职务之便，在资金筹集方面私设“小金库”、贪污挪用资金等行为的发生，从而导致大学资产的流失。
（二）“内部人控制”行为会滋生腐败。在存在“内部人控制”时会滋生大学行政管理人员的腐败行为。据权威部门统计，近年来教育领域的腐败案呈上升趋势。有媒体报道：1990年之后的10年，北京海淀区内的32所院校中，一半染上了“腐败病毒”，被检察机关提起公诉的贪污贿赂案件共有24件26起。而本世纪的第一个年头，陕西省查办的高校腐败案件有36起61人，其中处级干部22人；2002年1月，浙江大学副校长（原同济大学副校长，研究生院院长）吴世明因涉嫌受贿被捕。这些腐败行为实际上就是“内部人”利用权利之便，而产生的权利寻租行为。这种权利寻租行为会给权利人带来物质上的受益，却损害了国家或大学的利益。
（三）“内部人控制”会导致大学在教学和科研方面的低效率。“内部人”往往控制着我国大学的具体发展方向，会使我国大学的发展走上只注重追求办学规模，不注重办学质量的道路。由于大学的“内部人”控制着课程的设置、教材的选择和课时的安排，他们会尽量选择自己教员编写的教材，讲授自己教员擅长的课程内容。致使在很多院校存在着学生在众多的课程中找不到真正有用的课程，虽然同样的专业，却没有师资力量来教授最前沿的课程。再者，在科研上，由于“内部人”控制着科研成果的评定，基本上是只注重论文数量而不注重论文质量，“内部人”出于自身的考虑，常常虚估论文的质量，高估论文成果的等级。很多大学由于采用不透明的评定机制，基本上是“内部人”对科研的成果说了算，势必会导致科研上的低效率。
三、对我国大学“内部人控制”问题治理的建议
在我国大学的实际运作中，由于“内部人控制”的存在，已经给我国大学的发展带来了严重危害。要解决这一问题，根本上要杜绝“内部人控制”存在的温床，要从明晰大学产权、创建法人治理结构，以及合理的设置激励和约束机制上入手，具体做法如下：
（一）确立大学产权主体，解决大学产权虚置问题。大学作为一个非赢利性组织，产权归国家所有，不能够私有化，所以应确立政府为大学产权所有者，确立出资人及监督者的地位。此外，在大学所有权和管理权相分离的情况下，要在大学组织内部各权利相关者之间建立起相互独立、相互制约、权责明确、相互配合的机制，通过建立科学、合理的决策程序和行之有效的监督制度，保障组织内部个人的正当权利，并合理约束各自的行为；要确立大学的产权主体及产权关系，对大学组织中的“内部人”，合理定位各自的权利边界，明确各自间的权利关系，在大学组织内部形成有效、合理的权利制衡机制，使各权利行使主体都有所顾及而不越界用权。从而从组织权利内部控制、避免及最后消除“内部人控制”问题。
（二）借鉴国外经验，创建合理有效的大学法人治理结构。法人治理结构的核心内容是组织所有权、决策权、管理权和监督权的分割和制衡，即组织管理体制中的权利制衡问题，是要在组织中所有权、决策权、管理权和受益权相分离的情况下处理好委托-代理关系，防止“内部人控制”问题的产生。国外很多大学的做法值得借鉴：
1、建立大学理事会，加强对代理人的约束。我国采用的是由主管部门和学校党委共同领导下的校长负责制。校长大部分兼任学校的党委书记，所以基本上是由主管部门独自来任免校长。我们可以借鉴美英等国的做法，成立校理事会，以校理事会作为大学的最高权力机构。理事会的代表组成人员应包括大学内德高望重的教师，有领导和组织才能的学生代表、教委代表及社会人士，并通过理事会来选举和任命校长。运用理事会的方式来解决对“内部人控制”行为的约束不力，解决信息不对称与监管不力的问题，达到对大学“内部人”的有效控制。
2、建立大学监事会，加强对代理人的监督。我国实行的是市场经济，大学的发展也在逐步引入市场机制，因此可以采用美国式的学校监事会。具体做法是：由政府监督部门、学校代表、社会人事、其他大学的著名人士共同组成学校监事会。学校监事会应该与学校理事会同等级别，不受学校理事会、学校方面或者其他方独立支配，而应该独立于学校理事会，由各方面共同支配，来真正起到监督大学具体管理和教学科研工作的目的。
（三）逐步建立符合社会主义市场经济的大学“内部人”激励机制。对“内部人”除了约束之外，还要有一定的激励。一方面大学虽不以盈利为目的，却是一个巨大的经济实体，在大学发展过程中，其资产总额也会不断增加。为此，我们可以对部分“内部人”通过设立“虚拟”股权的方式，让他们对大学资产的收益具有一定的分配权，而不是单纯地依靠工资和奖金的收入。比如，一方面可以将大学中以创收为目的的培训班、校办产业、后勤服务等的资产收益设立“虚拟”股权，对于从事上述服务的“内部人”分发“虚拟”股权，使他们的受益合法化、合理化，避免大学资产的灰色流失；另一方面学校要逐步建立并完善业绩激励机制。尤其要对工作得力的学校领导，比如校长、各学院院长及在教学和科研中做出重大贡献的教学研究人员，给予一定的业绩奖励，奖励金额要由理事会和监事会共同投票通过，做到透明、公正。
（四）树立竞争意识，形成大学“内部人”淘汰机制。治理“内部人控制”，树立竞争意识，形成“内部人”淘汰机制是一项重要措施。在我国大学治理中，可以通过建立“内部人”淘汰机制，对于不能很好地运营大学，或者存在严重“内部人控制”行为的“内部人”进行淘汰。要培养一批品德高尚、善于管理，并有一定学术水平的国内外知名教授来任大学的校长，大力防范“近亲繁殖”现象，大胆引用新人。对于教师队伍，更要大胆引入有不同观点、毕业于不同大学的优秀硕士和博士。改变那种由本校毕业生控制大学的教学和学术研究主导地位的局面。加强对教学的评估，对于学生反映激烈、不能很好地教授课程的教师，予以淘汰。要在行政管理人员和教员中树立竞争意识，提高他们的工作效率和水平。在具体实施方面，可以由大学的理事会提出方案，并经教工代表大会表决通过，由监事会负责审查并执行。■ |
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