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农业增产、农民增收和农村发展需要强化农村金融服务，需要农业政策性金融的强力推进。农业政策性银行面临着与其他商业银行一样的经营风险问题。加强农业政策性银行的风险管理，有效防范和化解信贷风险，能促进我国农村金融的健康发展，加快我国新农村建设的发展进程。
一、农业政策性金融风险表现及成因
（一）农业政策性信贷资金隐性风险问题正在不断加剧。资产流动性风险是开户企业因执行国家政策和经营管理不善而导致大量财务挂账，造成农业政策性银行信贷资产缺乏流动性。一是粮棉油价差风险。主要是敞开收购价格高，出现大量的高价粮，随着粮食价格的波动，造成库存粮棉油实际价值变化，对农发行政策性信贷资金造成风险。二是库存商品陈化风险。库存的超期限和陈化粮食信贷资产质量下降，加大政策性信贷资产潜在风险。三是企业经营性风险。主要是商品顺价销售困难，库存成本不断增加，造成潜在亏损，从而带来信贷资产运营风险。四是企业亏损带来风险。
（二）道德风险呈现出明显的三元特征。商业银行道德风险主要表现为贷款企业不守信用和银行内部员工违反职业道德和操作规程，进而给银行带来潜在损失。农业政策性银行，在道德风险上，除了以上两个方面外，还有地方政府道德风险这一因素。所谓地方政府道德风险，是指农业政策性银行在业务运营过程中，地方政府站在局部利益角度，纵容企业挤占挪用农发行信贷资金，或以各种形式从农发行贷款企业中收取名目繁多的税费，或本该由地方政府承担的对粮棉油企业各种补贴费用（包括改革成本）以及农发行贷款本息，以种种理由不积极筹措，将风险转嫁给企业和银行。
（三）市场风险主要表现为企业经营风险。粮棉市场化改革导致企业经营风险明显加大，间接向农发行转嫁。粮棉市场化改革后，企业经营过程中将直接遭遇市场风险的打击，企业经营的好坏直接关系到农业政策性银行信贷资金的安全，农业政策性金融的收益风险突出。由于市场主体实行多元化，国家不再为粮棉购销企业提供财政补贴。在此情况下，国有粮食购销企业和供销社棉花企业不得不走向市场找机会，不得不精简人员，深化改革，按现代企业制度来运作。但是由于长期以来形成的惰性以及与市场尚未接轨的经营管理方式，使企业一时无法适应纷繁多变的经营环境，一旦遇到市场价格大起大落，就会出现生存危机，直接威胁到农发行信贷资金的安全。
（四）不良贷款加大了信贷资产风险。先天性资产包袱较重，而近年来又无减负措施，导致信贷资产质量逐年恶化。农业政策性银行业务大多由国有商业银行划转而来，其成立之初主要是为了减轻国有专业银行的经营包袱，使其轻装上阵，迅速走向市场参与竞争。政策性银行自成立之初就背上了巨额不良资产的包袱。农业政策性贷款先天不足是资产质量低下的一个重要原因。农业发展银行全部贷款资产都是由其他商业银行划转而来，在划转之初，已无可选择地继承了一大块不良贷款。随着不良贷款的大量增加，在减弱收购资金流动性和降低资金效益性的同时，进一步加大了贷款资产的风险。
（五）信贷管理风险。农业政策性金融风险产生的原因，归纳起来有三个方面：一是政策性原因。主要表现为政策不到位，如补贴问题，从中央到地方财政，对粮食的各种补贴该怎样补，拿什么钱补，什么时候补都有规定，关键是没有落实到位；二是企业经营性因素。由于粮食所有权与经营权的分离，削弱了粮食企业自主经营能力，而且粮食商品价值与价格的背离制约了粮食企业的经营效益，加之粮食购销企业经营观念未真正转变，都是造成政策性金融风险的重要原因；三是农业政策性银行自身规章制度特别是内控制度建设滞后。在对贷款管理、防范化解风险等方面存在漏洞，使得农业政策性银行存在较大的风险。
二、防范和化解农业政策性金融风险的对策
（一）明确财政职责，建立完善补偿机制。一是财政要通过农发行专户及时足额补拨对粮棉企业的政策性补贴，包括财政应负担的粮棉油价外补贴、价差损失、差价补贴、政策性财务挂账、挂账利息和费用补贴等。二是财政要进一步健全和完善粮食风险基金制度。粮食风险基金是政府调控粮食市场的专项资金，各级财政要按照国务院确定的安排原则和省级财政与中央财政补助款配备比例，确保落实。各级财政必须将粮食风险基金纳入年度预算，及时足额拨付。三是财政要完善增补农发行资本金制度。四是财政要适当提高农发行提取呆账准备金的比率，以增强银行抵抗风险的能力。
（二）建立信贷资产风险管理监督机制和化解机制。一是提高风险管理意识，开展风险防范教育。二是强化银行内部监督制约工作，通过对业务管理的各方面、各个环节进行有效监督，形成比较严密的、科学的监督管理体制，对经营性贷款推行贷款授信制度和审贷分离制度，严密贷款手续。三是加大渗透力度，从严监管企业。四是要积极支持国有粮食购销企业搞活经营，提高企业经营效益，这是转化贷款风险的最有效途径。
（三）加强银行信贷管理，严防资金流失。一是推行信用评估，实行择优扶持。对国家粮棉油企业全面推行和实施信用评估，根据企业不同的信用等级在贷款条件、贷款方式上实行区别对待、分类管理。二是建立政策性信贷资金风险转移机制。减少信用贷款，提高担保、抵押贷款的比重，增强贷款风险转移机制。三是加强贷款期限管理，严格催收制度。实行市场化改革后，贷款期限是农发行信贷管理的一条预警线，超过正常周转期限，而未实现预期的销售和效益，信贷资金的安全将受到直接规定期限的，及时转入预期贷款，以正确反映贷款形态。
（四）完善配套措施，构筑农业政策性信用保障机制。一是加大财政对农业政策性银行的支持，补充资本金，保证资本金的充足率，提供部分无息或低息财政借款，免缴所得税、留存全部利润，进行贴息。二是扩展筹资渠道，间接吸收储蓄，动员部分民间资金。三是制定不合理占用贷款管理办法，规范对审计认定粮食财务挂账等不合理占用贷款的管理，建立清收责任制。四是改进和完善政策性亏损补偿机制。五是完善农业政策性银行呆账核销制度。六是对财政欠款的利息补贴计收利息。七是制定《政策性银行法》，进一步规范政策性金融行为。
（五）积极开展不良贷款清收盘活工作。一是按规定开展以资抵债、表外利息减免工作；二是在摸清底数和认真分析不良贷款结构和成因的基础上，积极研究和实施对不良贷款实施分开管理、分类管理的办法；三是根据不良贷款不同占用形态、清收潜力和政策性因素，进一步细化不良贷款分类，分别制定管理目标、处置策略和清收盘活措施；四是积极探索推行不良贷款专人专业清收办法，建立盘活不良贷款新的管理机制。■ |
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