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政府，是一个政治学上的名词，或者说是政治学研究的主要对象。然而，从国家这个奇妙的组织产生以来，政府就与我们形影不离，而且，它的影响也越来越广泛地渗透到社会乃至个人生活的方方面面。马克思说过，一切政治背后的本质都是经济，而政治还会对经济产生重要的影响。因此，政府作为一个政治组织，它其中隐藏着复杂的经济问题，而且其行为甚至影响经济的发展。因此，“有关政府与经济关系的问题既是政治学，也是经济学的核心问题。”
在经济思想的发展过程中，市场与政府的关系一直是经济学家们关注的热点。“两种对立的社会组织形式——国家与市场——交织在一起，贯穿数百年来的历史，它们的相互作用日益增强”。经济学是在经济自由主义和政府干预主义交替兴衰演变的过程中成长起来的。相应地，经济思想发展中政府行为理论也是在两种主义的争论中发展起来的。不管是经济自由主义者，还是政府干预主张者，都对政府行为作了各自的论述。与之相对应地有自由主义的政府行为理论和干预主义者的政府行为理论。
一、经济自由主义发展回顾：一个简单的分块划分
对经济自由主义的回顾，使我们首先遇到一个棘手的问题：从何处开始？“历史历来被认为是无法从头开始的研究领域。”因而，为了简单起见，这一部分我们就从对自由主义的分类开始，进行经济自由主义发展的回顾。
本文部分地接受了斯皮格尔的观点，以边际效用价值论为界来划分两种经济自由主义，原因是：边际效用价值论之前的经济理论以劳动价值论和要素价值论为主，实质上是客观价值论。在这种价值理论下，政府被视为是非生产性的，因而，政府的经济行为是不创造价值的。所以，虽然这时的经济自由主义者也意识到政府要在经济中发挥一定的作用（如斯密曾提出政府的三个职责和功能），但他们不能从价值论的角度解释政府为什么要发挥作用。只有在边际效用价值论（主观价值论）出现之后，由于政府行为也创造效用（对公众来说是有效用的），因而是可以从价值论的角度解释政府行为的。特别是，在主观价值论基础上发展起来的公共产品理论以及后来的公共选择理论更拓展了解释政府行为空间（像斯皮格尔所说的，可以依赖于公共政策等，这也就具有了“现代”的痕迹）。正是从这一角度考虑，本文借用斯皮格尔的提法，定义边际效用价值论之前的经济自由主义为“旧式”自由主义，之后的为“现代意义”的自由主义（与斯皮格尔的定义不同）。
（一）“旧式”经济自由主义概览。经济自由主义思想在亚当•斯密以前已经出现并已有了一定的发展。比如，配第在研究方法上已经部分地超出重商主义，已经开始寻找经济现象的“自然基础”和“自然规律”；诺思在阐述其自由贸易主张时，表明了其自由主义思想；法国的重农主义者们认为，自由竞争是“自然规律”的基本要求，因此，应该停止政府对经济的干预，恢复“自然规律”的一切权力。并且进而认为，经济科学的基本任务，首要的是对“自然法则的认识”等。
斯密第一次从经济学的角度对经济自由主义思想进行了系统化的总结与发展，形成了“看不见的手”原理，并在个人利益与社会利益之间建立了一个桥梁：每个人都在努力追求其自身利益的最大化，而在这一过程中对个人利益的追求也在“看不见的手”的指引下促进了社会利益。据此，斯密指出，“一种事业若对社会有益，就应当任其自由，广其竞争。竞争愈自由、愈普遍，那事业也就愈有利于社会。”这样，斯密就以“一种极其成熟而敏锐的见解”分析了市场机制的作用，并完成了经济自由主义的系统化。后来，直到约翰•穆勒时期，经济自由主义思想虽然各有不同的表述或看法，但大体都是以斯密的自由主义思想为主线进行的。例如，萨伊定理就认为，自由放任可以自动消除过剩。而到穆勒时，自由放任也一直还是“一般原则”，穆勒曾指出“生活中的事务最好是由那些具有直接利害关系的人自由地去做．．．．．．个人也要比政府对结果更具有强烈的多、更直接的多的利害关系，因而，如果听从他们的选择，而不加以控制的话，则手段会更有可能得到改进和完善。”
由此可见，“旧式”的经济自由主义的原则就是自由放任。在这一原则之下，即使要求政府发挥作用，也只能是“小政府”，即越小越好。
（二）“现代意义”的经济自由主义简述。古典经济学由于无法令人满意地解释现实问题（如英国古典经济学对工资问题的解释），导致后来出现的边际主义最终取代之。但是，值得注意的是，理论之间的联系从来都是很紧密的。自由主义的发展本身也不可能因为新的价值理论出现而发生中断，事实上，边际主义本身的政策含义就已经包含了自由主义，而经济学在边际革命出现后的相当一段时间也确实是在用新的价值理论论证“看不见的手”理论。例如，杰文斯“无差别法则”就是在论证完全的自由竞争市场；门格尔以边际效用价值论为基础的价格理论也是在论证市场机制的有效性；而瓦尔拉斯则从一般均衡论的角度论证了完全竞争的效率性；而到了马歇尔的大综合甚至到萨缪尔逊时，这一对自由主义思想的论证依然贯穿之中。这就为自由企业制度“提供了一幅安慰人心的图像”，在这种理论下，自由放任、国家不干预经济生活的政策就依旧被解释为最好的政策。
“现代意义”的自由主义在论证市场机制效率的同时，也发现了市场失灵的地方。为解决市场失灵问题，就发展出了相应的理论，比如公共产品理论，这实际上是“现代意义”的经济自由主义为政府经济活动留下的空间。然而，在偏好引入后，就产生了政府如何提供的问题。于是，经济自由主义进一步发展便出现了公共选择理论，使得在“自由”的前提下依据公共政策让政府发挥作用，成为经济自由主义者政府理论的重点。
二、“旧式”经济自由主义中的政府行为理论
自由主义者在论述或论证其自由主义思想的时候，往往伴随着对政府行为的论述。早期的自由主义者虽然没有系统地论述政府的行为问题，但这一问题往往零星地散布在其思想体系之中。这个“零星散布”应该说就是“旧式”经济自由主义者政府行为理论的一个显著特点。我们这里就从这些“零星散布”中来探寻其对政府行为的看法。
最先注意到的是休谟的看法，他在分析“草地排水”的例子时，从人性的角度说明在完全自由的情况下，自由人之间的公共领域将出现“每人都在寻找借口，要想使自己省却麻烦和开支，而把全部负担加在他人身上”的现象。进一步，休谟提出“政治社会就容易弥补这些弊病”，因为，政府是“在某种程度上免去了人类所有这些缺点的一个组织”。
斯密在《国富论》第五篇讨论了国家政府的作用。斯密认为，本性自由的市场制度需要政府去执行三个不言而喻的职责和功能，即“保护本国社会的安全”、“保护人民不使社会中任何人受到他人的欺侮和压迫”、“建立并维持某些公共机关和公共工程”。斯密认为，“这类机关和工程，对一个大社会当然是有很大利益的，但究其性质来说，设有个人或少数人办理，那所得利润决不能偿其所费。所以，这些事也不能期望个人或少数人来办理或维持。”
穆勒在论述其自由主义时认为，“个人要比政府更了解自己的事情和利益，并且更好地照顾自己的事情和利益。这句话对于生活中的绝大部分事情来说都是正确的。”他同时认为，某些能增进普遍便利的政府干预是必要的。在穆勒看来，政府的行为应主要表现在保障人民生命、人身和财产安全，制定规则，铸造货币，建设公共设施，主办教育，保护儿童、青年和没有劳动能力的人等。穆勒还最早分析了“灯塔问题”，认为政府应该在这类事业上发挥积极作用。
正像前文提到的，这个时期经济理论的核心价值是客观价值论，没法解释政府行为的生产性，进而也就没法完整地解释为什么政府要发挥作用。而且从这些经济自由主义的理论论述中似乎还透漏着这样一种信息，即要政府在经济中发挥作用是无奈之举，因而，在政府有为和无为之间更偏向无为。“小政府”的理念就成为可以理解的了。
在休谟的理论中，社会的有用性被看作一种标准，他认为，完全的平等是十分有用的，但他马上意识到，完全平等的政治后果也将是灾难性的，“如果政府强化这一过程，就是暴政；如果财产的均分导致政治权力基础的毁损，就形成无政府主义”。但是，《人性论》中还说，人们的自由、平等“是最适合人类的本性的”，因而“强”政府似乎是不被看好的，这一点在休谟论及公债理论时表现得比较突出。
就斯密的理论而言，商业社会的合理性在其著作中得到了令人信服的论证，但同时也认为，商业社会的成长最终会导致一种被许多污点所损害的社会，“商业社会充斥着分裂与冲突，威胁着‘私有财产神圣的权利’”。这似乎意味着政府应在市场之外发挥一定的作用，然而，《国富论》中却有无数的场合把政府描述为“低效、腐败、轻浮、浪费以及受制于既得利益集团”的组织。斯密所坚信的是自由主义，在他看来，自由主义就是最大的利益所在，“这些就足以使他接受商业社会的缺点”。
古典经济学经过李嘉图、马尔萨斯等人的发展，到穆勒时形成了一个大综合。穆勒对政府的考察也是建立在他的自由主义信念之上的。穆勒认为，政府的合法性只有在能保护个人免遭他人损害的基础上才能存在。而政府权势的实施对于个人的最佳利益是危险的和有害的，它对于经济问题只有遥远的和间接的关系，从而表现出对“政府低效率、管闲事和搬弄是非的一般性的疑虑”。
由此可见，在“旧式”自由主义者这里，自由放任是一个绝对的原则，虽然这时候已经形成了财政学的理论，认为政府应该发挥一定的作用，但对政府的作用和行为仍是心存疑虑，也没有对政府行为理论的系统行总结。因而，可以说，经济自由主义在此时的政府行为理论知识处于萌芽状态。
三、“现代意义”的经济自由主义中的政府行为理论
边际革命的出现，使一些以前客观价值论无法解释的问题得到解释。根据效用的含义，任何能为消费者产生效用的都被认为是有价值的。这样，相当长时间里没有得到合理解释得政府行为便有了价值，有的经济学家还试图把政府作为一个生产部门引入经济分析，政府行为在经济上的合理性便突显出来。
正像前文指出的那样，边际革命之后的很长一段时间内，经济学者的主要任务是在用新的价值理论论证市场机制的有效性。在这一过程中，理论向前发展的步伐从来没有停歇过。就这一时期的政府行为理论而言，也有很大的进步。
被誉为经济自由主义“骑士”的马歇尔在其经济理论分析中已经意识到政府行为的积极性方面。比如，马歇尔认为，自由竞争下的均衡并不意味着满足了最大化。他指出了两种原因：首先，均衡并不会自然地导致收入的均等化，因此，均衡并不意味着交换各方的满足达到了最大化，因为收入的再分配可以使个人的福利总和进一步增加。在这里，他虽然没有明显指出政府的作用，但在现实中，政府作为收入再分配的主体是很明显的；其次，由于边际报酬递增和递减两种情况的存在，自由竞争条件下的均衡也不一定意味着最大化的满足。他认为，在边际报酬递增的条件下，通过政府补贴来降低生产成本，将使消费者剩余的增加超过补贴额；在边际报酬递减的情况下，通过政府税收提高生产成本，将使消费者剩余的减少小于税收额。这样，马歇尔在其自由主义理论中已经不再把政府行为看成是“洪水猛兽”，而是认识到其行为“在某些条件下”的合理性，尽管他的主体思想还是自由主义。
维克塞尔作为经济学第二次大综合在非英语世界的完成者，其思想体系与马歇尔有很多相似之处。在威克塞尔的体系中，其政策主张，即政府发挥作用的场合可以概括为两点：（1）保持宏观经济的稳定状态，消除经济波动。（2）改进收入分配状况，促进社会福利。与马歇尔有很大不同的是，维克塞尔明确地赞成政府在许多情况下的干预，也曾经暗示地指出，边际成本而不是全部成本决定公益设施和公共运输的价格。他提出的思想支持了对某些行业进行有选择的国有化。他将边际原理引入了公共财政分析，以许多新的见解补充了传统的税收转嫁和负担的理论。但应该看到，维克塞尔的政府行为是有条件的，比如，他提出政府干预的前提条件是政府必须建立在民主主义的原则上，“只要一国的政府建立在民主主义的原则上，那就存在着这种措施只在其有利于大多数人时才被采取的确实（虽然不是常常可靠的）保证”。这样，与马歇尔的纯经济分析上的政府行为理论相比，维克塞尔已经开始将政府行为理论向公共政策方向推进了一步。
经济自由主义的政府理论在凯恩斯革命之后，开始由干预主义代替，但之后的新自由主义针对当时出现的“滞胀”，认为，这种现象是由政府干预造成的，于是又有了自由主义的“回归”。其中，哈耶克是反对任何形式的政府干预的。而货币学派的弗里德曼则认为，政府在经济中的作用并不是通过经济政策来干预经济活动和市场机制，而是为市场经济的正常运行创造一个良好的环境。在弗里德曼那里，这个良好的环境除了包括法制秩序、基础资源和社会保障以外，还包括稳定的物价。而供给学派虽然承认国家干预政策，但反对对企业进行不必要的干预和限制。他们认为，国家调节和市场调节给经济带来的影响是不同的，应该充分发挥市场机制的作用，反对大政府、大支出，特别对政府机构臃肿、浪费严重等弊端作了深刻的批评。
值得关注的是，在现代经济学分析方法的基础上形成的公共经济学对政府行为理论的完善甚至完成做出了很大的贡献，主要表现在其对公共产品理论和公共选择理论的发展上。公共产品理论在很早就已经萌芽，例如前文中分析到休谟的“草地排水”和穆勒的“灯塔问题”等。但主观价值论产生之后的公共产品理论却是在奥意财政学派中最先出现的，到后来经过维克塞尔、林达尔、萨缪尔森、蒂布等人的发展，政府的公共经济活动理论基本形成。公共产品理论认为，公共产品的存在是市场失灵的原因之一，而由政府提供公共产品可以解决“免费搭车”问题。于是，税收就成为人们为公共产品的支付，政府的收支活动得到了合理的解释。
但是，正如早期的维克塞尔指出的公共产品最佳供应的真正困难在于设立其切合实际的政治运作程序（维克塞尔，1896）。萨缪尔森认为只要找到社会福利函数，给定足够的知识，公共产品的供给问题就可以解决。但是，阿罗不可能性定理对社会福利函数的存在提出了质疑。就此问题进行争论的过程中形成了社会选择理论，即公共政策产生机制如何运作的理论。它的中心要点在于将经济人动机作为最基本的假设贯穿到对政府机制活动的分析中来。公共选择理论认为，政府是物而不是人，是带有着不同的具体利益内容同时又抱着个人利益最大化的追求进行经济活动的一个舞台。在政府机制的框架下，与在市场机制的框架下一样，人们遵循着经济人的动机规律，在彼此的经济交往中，既有矛盾又有合作，而驱动机制运行的动力就来自于个人的逐利行为。如果架构的机制是合理的话，那么通过这一适宜的机制架构会有助于将分散的个人逐利行为导向全民利益的最大化。
这样，经济自由主义的政府行为理论发展到公共选择理论这里，政府行为理论作为一个有自己的研究目的（即政府行为如何将分散的个人偏好集中致使全民利益最大化），有科学的研究方法（经济学的研究方法，即经济人的假设和方法论上的个人主义等）的理论体系最终形成。
四、结语
经济自由主义在西方经济学的发展中是一个内容繁杂的体系。而从自由主义的基本原则和各个经济学流派的哲学基础中，可以看出整个西方经济思潮也是一部自由主义兴起、发展的历史。然而，有意思的是，在经济学发展中逐步形成的政府行为理论主要是由经济自由主义者发展起来的，而且代表了主流经济学的观点。这是否又是一种折中？政府毕竟一定程度上代表了公共利益，因而经济学要改善公共福利就不能不考虑政府。这应该是政府行为理论发展起来的一个重要的、也是内在的原因。
从政府行为理论的发展来看，由于政府本身既具有政治属性还具有经济属性，使我们在考察政府行为时不能简单地从一方面来考察。经济自由主义的政府行为理论长期以来一直从经济学的角度来考察，也就是说是考察它对经济的作用，这样的结果只能是对政府的经济行为做出具体的或者类似条条框框的陈列，而上升不到理论层面（最多也只是在政策层面，成为经济理论的副产品）。只有当考虑到其政治属性，并在此基础上建立合理假设的前提下，才能形成一种新的对政府行为理论化的解释。这也正是公共选择理论得以成功的一个主要原因之一，也是我们考察政府行为理论发展得出的启示。
当然，还应该注意到的是公共经济学的发展和新制度经济学的发展，使政府理论又得到进一步的发展，比如对“政府失灵”的研究，“诺斯悖论”的启示等，这些已经构成并充实了现代政府行为理论的研究内容，并将进一步充实政府行为理论。■ |
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