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农村社会养老保险制度是我国第一个针对农民的社会保险制度，它早在上世纪九十年代就已通过部分地方的试点逐步推广建立起来了。在建立和发展社会主义市场经济中，我国原有的以计划经济为依托的农村社会保障制度逐渐成为制约经济制度转型和自身发展的重要因素，重建我国农村社会保障制度尤其是农村养老保险制度已经成为人们的共识。
一、我国农村现行养老模式
（一）家庭养老模式。百善孝为先，赡养老人的义务已经变成了每一个中华儿女的内在责任和自主意识，这在广大农村也表现得毫不例外。而且由于我国广大农村社会经济发展水平低下，实施其他养老模式的条件不太具备，家庭在提供生活照顾和精神慰藉方面具有无可替代性。因此，目前家庭养老仍是我国农村养老的最主要模式。
（二）土地养老模式。土地对农民而言，既是生产资料，也是生活资料，尤其是在家庭联产承包责任制推行以后，农村老人可以依靠土地收入解决一部分生活来源。在现有的生产力发展水平之下，用土地维持最基本的生存，可以说土地是他们最稳定也是最后一道养老保障安全网。
（三）社会保险模式。民政部提出了由个人、集体、国家三方共同付费，由社会统筹解决农村养老问题的新思路。其主要做法是，以县为单位，根据农民自愿原则，在政府组织引导下，从农村和农民的实际出发，建立养老保险基金。保险基金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，并根据积累的资金总额和预期的平均领取年限领取养老金。
二、农村社会养老保险制度中的问题
农村养老保险制度的建立健全不仅关系到社会的稳定和国家的长治久安，而且也是我国实现共同富裕目标的保证。然而，不容否认的是，目前的农村社会养老保险制度本身存在诸多“先天不足”，面临着一些不容回避的难题和困境。
（一）国家缺乏针对农村养老保险的支持政策。养老保险基金的筹资模式分为现收现付式、完全积累式和部分积累式3种，我国农村社会养老保险基金实行“个人缴费为主，集体补助为辅，政府政策扶持”的方针，实际上采用了完全积累制，政府不承担直接财力支持的责任。该制度基本上成为完全由农民个人储蓄的积累制，丧失了社会保险的互助共济的功能和意义。政府今后应该在政策调整与长期的财政支付安排上加大对农村地区的养老保险资金投入，对落后的中西部农村地区的养老保险基金实施财政转移支付。
（二）个人账户产权不明晰，农民缺乏选择权。个人养老账户属于农民个人所有，是“农保”制度的一个鲜明特征。参保农民对自己名下的账户资产理论上拥有绝对控制权和投资选择权。但实际的情况是，参保农民对账户资产的控制权极为有限。除个别特殊情况外，在达到规定年龄之前，参保农民只有缴费的义务，并无实质的控制权力，也没有投资选择权。参保农民对其名下的账户资金只是“名义”上的拥有。在一个相对较长的时期内，农民个人账户上的资金长期处于闲置状态。这对生活本不富裕的参保农民来说，是很难接受的，也会挫伤他们参保的积极性。
（三）农村养老保险基金来源渠道少，缴费率高，收缴难度大。农村养老保险资金来源渠道过少，只有农民自身和地方财政支持。就农民自身来说，农村养老保险是采取自愿的方式而非强制性实施。农民收入来源本来就少，受经济收入因素制约，投保率不尽如人意，这与“大数法则”的保险数理要求存在一定差距。就地方财政支持而言，我国农村养老保险目前是以县级为单位进行统筹，而大多数县级地方财政捉襟见肘。这就造成了农村养老保险费率偏高，实践中收缴难度大。
（四）土地养老保障功能弱化，农村养老需求得不到有效满足。随着农村经济体制改革，原来以集体经济为依托的农村养老保障体系已趋于瓦解；同时，农村家庭保障功能不断弱化，土地保障功能也呈减弱趋势。目前，我国农村社会养老保险的覆盖面小，保障水平很低。由于我国广大农村地区经济基础薄弱，离开土地保障来谈论建立我国农村社会养老保险都是不现实或是不具备普遍意义的。
（五）农村社会养老保险法制建设落后。农村养老基金是广大农民的保命钱，但是由于当前的农村养老保险法制还不完善，农村社会养老保险制度应遵守的原则、主要内容、资金来源和运营、支付标准、相关的责任、监督部门、救济途径等一系列问题等尚不明确，在农村还存在大量的违法挤占挪用农村养老基金的现象，这在很大程度上影响了农民投保的积极性。
三、农村养老保险制度的出路
（一）强化政府责任，加大扶持力度。社会化养老的主体是社会，是以社会运作的方式实现的。而能够代表社会、管理社会的主导者是政府。在实施农村社会养老保险时强调个人应承担义务是对的，但不能以此为理由推卸政府应承担的责任。调查研究结果表明：缺少政府扶持是农民缺乏投保热情的根本原因。因此，针对目前集体补助过小、国家扶持微乎其微的状况，应当考虑如何提高集体补助的比重、加大政府扶持力度。鉴于目前我国政府财力有限，城乡差别还比较大，可以按照“低水平、广覆盖”的原则，根据当地维持村民基本生活所必需的费用设计城乡有别的社会养老保险标准，由中央政府财政来负担这一支出。不足部分可由地方财政来负担，只有这样，才能使农村社会养老保险真正具有社会保险所应有的“社会性”和“福利型”，才能调动农民投保的积极性。
（二）赋予个人养老金账户更多的发展功能。关键的是把农民的“名义”账户实体化，即强化农民对个人账户资金的控制权和选择权。为稳妥起见，个人账户的权限扩张应遵循渐进原则，并辅之以教育和培训农民的过程。此外，对资金投资取向，政府应有所规限，如仅限于发展生产、子女教育、疾病治疗等若干个事关农民生存和发展的重大事项，以确保农民养老保障目标的实现。
（三）发挥家庭养老优势，再造土地的保障能力。中华民族素有尊老、敬老、养老的传统，这为家庭养老制度的实行和巩固奠定了思想和文化基础。尽管由于人口老龄化的到来，计划生育政策的实施，以及农村剩余劳动力大量涌入城市，使农村家庭趋于小型化，家庭养老受到一定的威胁。从长远的观点看，随着农村生产方式的进步，养老方式必然将由家庭向社会过渡。但现阶段，由于我国经济与社会发展中的许多原因，农民养老不可能完全依靠社会，家庭养老仍然是老年保障的主要形式，必须充分发挥家庭养老的优势。政府可以从制度建设上鼓励农村家庭养老，例如给予税收政策的优惠和适当的收入补贴。农民的土地保障基本上属于非正规保障，发展农民的社会保障，必须把增强土地的保障能力与发展其他形式的保障结合起来，积极实现保障方式的转变，由传统的家庭保障转变为家庭保障与社会保障并举。有效盘活土地资产，实现土地增值，加快农村土地流转的进程，促进农业规模经营，实现土地保障功能的再造。
（四）出台农村社会养老保险立法。当今社会是法制社会，加快农村社会养老保险立法是关系农村养老保险的可持续性发展和保证农村养老保险基金保值增值的关键性问题。为保证农村社会养老保险制度的顺利进行，就需出台《农村社会养老保险法》等相关法律，明确农村社会养老保险制度应遵守的原则、主要内容、资金来源和运营支付标准、相关责任、监督部门、救济途径等问题。各地根据当地农村经济发展状况，可以在遵守国家有关法律的基础上制定当地具体实施办法，以为农村社会养老保险事业的顺利进行和健康发展提供良好的法制环境。■ |
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