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提要 委托－代理理论是分析既定条件下委托人和代理人激励相容和激励不相容问题的经典理论，委托-代理关系中可能产生的问题是代理人问题。我国国有资产的委托-代理关系有其特殊性，存在的问题主要出在委托人方面，因此解决委托人的问题是解决代理人问题的前提，建立国有出资人制度成为必然的选择。建立国有出资人制度，必须弥补国有产权制度的缺陷，必须将理论探讨转化为切实可行的具体步骤，落实在企业国有资产监管的框架设计上。
一、委托-代理理论
委托代理理论是分析既定条件下委托人和代理人激励相容和激励不相容问题的经典理论。詹森和麦克林将委托-代理关系定义为一种契约，在这种契约下，一个人或更多的人（委托人）聘用另一个人（代理人）代表他们来履行某些服务，包括把若干决策权托付给代理人。他们认为，委托-代理关系广泛存在于一切组织中，一切合作性活动中，存在于企业的每一个管理层级上。
委托人首先必须是资产所有者，在成为委托人之前，就应该拥有对其资产的完整产权，即对资产享有排他性的所有权、占有权、使用权、自由的转让权以及经济活动所追求的收益权。而代理人则是通过代理人市场的竞争，最终由委托人决定任用，获得占有权、使用权和经过协议的收益权。完善的市场经济需要有代理人市场，这就能够使委托人在选择代理人时有较大的余地，找到能力较强的代理人；同时，也给代理人形成一种竞争压力，督促他积极代理，避免被解雇的厄运。代理人为了达到委托人的目标，必须要获得委托人转让的部分权力，而一旦委托，委托人不得随意收回和干扰，要制约也必须通过特定的组织和法规程序进行。
委托－代理关系中可能产生的问题是代理人问题，实际上，通常将委托-代理关系中的问题就直接等同于代理人问题。所谓代理人问题，是指由于代理人的目标函数与委托人的目标函数不一致，具有自我利益取向的代理人的行为有可能偏离委托人的目标函数，而在信息非对称条件下，委托人又难以观察到这种偏离，无法进行有效监督和约束，从而出现代理人行为背离委托人利益的现象。代理人问题通常集中体现在信息不对称、责任不对等、契约不完善和激励不相容等几个方面。这几方面的问题往往同时存在、相互关联，共同制约着委托－代理的成本，并共同导致委托－代理风险的产生。解决代理人问题，必须从两方面着手：一方面要建立合理而完善的激励机制，即解决代理人为委托人谋取最大利益的积极性问题；另一方面要构建一种对代理人行为的约束机制，以有效降低代理人损害委托人合法权益行为发生的概率。
二、我国国有资产委托-代理关系的特殊性
我国国有资产的委托-代理关系有其特殊性。有研究认为，我国国有资产的大量流失虽然在现象上更多地表现为经营者对（国家）所有者利益的侵蚀，但究其深层次原因，主要是出在所有者方面，正是由于委托人的道德风险才使得代理人既有可能又有条件低成本地去侵蚀国有资产。委托人的道德风险表现在以下三个方面：
第一，“耍赖”。委托人应根据代理人的业绩支付其报酬，如果观测到的产出高，就应该支付给代理人高额报酬，但是委托人可能谎称产出不高而逃避履约责任，从而把本该支付给代理人的收入据为己有。
第二，“偷懒”。委托人努力监督代理人败德行为的动力源于其拥有剩余索取权。在国有资产委托－代理关系中，代表国家具体行使委托人职能的政府官员不是剩余索取权的拥有者，他们缺乏监督代理人的激励，导致监督过程中的偷懒问题。
第三，“政治创租”和“抽租”。有效的公司治理结构首先要保证剩余索取权和控制权尽可能相对应，即拥有控制权的人应当承担风险，否则控制权就会成为“廉价投票权”。政府官员往往利用手中的“廉价投票权”，与代理人共同截留或侵占本应归属国家的剩余。
针对我国国有资产的委托－代理关系，解决委托人的问题是解决代理人问题的前提，因此，建立国有出资人制度就成为必然的选择。
三、建立国有出资人制度
国有出资人制度是围绕国有资产的有效经营而构建的国有资产的出资人代表制度、监管制度、公司治理制度、激励与约束制度、收益分配和投资制度、经营管理制度等制度安排的有机结合体。国有出资人制度的核心目标是通过国有产权制度构建实现国有资产的保值增值，进一步提高国有资产经营与运作的效率。
（一）我国国有产权制度的缺陷。根据委托－代理理论，我国国有产权代表的虚拟性衍生的产权激励不足和风险责任缺位是国有产权制度不能切实到位的根本原因。按宪法和现有法律规定，国有资产归全国人民所有，但全国人民作为抽象体无法直接行使产权，故抽象性地委托给人大，人大再委托给政府，所以国有资产的所有者代表实际上是以国务院为首的各级政府，政府再委托给企业去直接经营。由于这种代理关系选择的非市场化，国有产权代表缺乏私人股东追求利润最大化的内在动机和实施产权转让获取收益的权力，也缺乏形成有效的企业风险责任连带机制的物质基础。传统的国有产权制度下国有资产按照行政关系由高到低实行逐级委托，同时所有权又被分解委托给不同党政职能机构多头行使，导致国有资产的委托-代理关系呈现多层次横向拓展的特征。过长和过于分散的委托－代理链条便极易导致国有产权过高的代理成本和过低的营运效率。
（二）加强国有出资人制度建设。加强国有出资人制度建设，必须弥补国有产权委托-代理关系的虚拟性缺陷，通过收缩国有产权委托－代理链条，促进国有产权代表的权责和收益对等，强化内部激励约束机制及外部监督机制予以实现。
第一，通过委托-代理关系落实国有资产的责任主体，明确国有资产的出资人代表，并按公司法人制度保证所有者真实到位。
第二，以企业法人财产权为核心形成法人治理结构，并在法人治理的框架内组织运作。
第三，国有资产保值增值责任契约化。以契约的形式确定各行为主体的财务责任，包括政府出资人代表在资产与财务管理方面的责任；经营层在经营国有资产中的资产与财务责任；企业对投入国有资本在资产与财务方面的责任。
第四，建立与财务责任相应的考核和评价体系。明确具体的考核办法，使其与激励和约束机制相结合。
第五，建立有效的监督机制。监督企业资产重组中的产权变动及其财务情况，推动国有资产的优化配置，建立国有资本的进入与退出机制。同时，建立有效的外部财务监督机制，包括向所出资企业派驻财务总监或董事，发挥中介机构和媒体的作用，监督企业的经营行为，反映资产保值增值状况。
第六，规范国有资产收益处置。探索财政部的社会公共预算与国资委的国有资产预算相分离的模式，加强预算管理，规范收益分配，促进国有资本在优化结构和合作战略投资方面发挥更大的作用。
四、明确企业国有资产监管框架设计
加强国有出资人制度建设，必须将理论探讨转化为切实可行的具体步骤，落实在企业国有资产监管的框架设计上。
（一）三级监管。三级监管，即中央和省、市（地）分别组建国资监管机构，分别代表国家行使出资人职责。2003年3月24日，国务院国资委正式成立，专门负责监管原中央企业工委管理143家大型中央企业和中央组织部管理的53家特大型中央企业。2003年5月27日，国务院发布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，明确规定国有资产监管部门代表国家对所监管企业行使出资人职责，履行出资人的三项职能。至今，全国31个省（区、市）以及新疆生产建设兵团均设立了国资委。全国有237个市（地）单独设立了国资委，没有单独设立国资委的也采取多种形式明确了国资监管机构。新疆生产建设兵团14个师级单位都单独组建了国资委。据不完全统计，全国有107个行政县（市）单独设立了国有资产监管机构，许多县（市）进行了以资产经营公司作为监管机构的探索，取得了较好效果。
现在看来，中央、省与市（地）三级国资委基本组建到位，国有资产出资人制度的基本框架初步建立，以《企业国有资产监督管理暂行条例》为核心的国有资产监管法规体系初步形成。
（二）双层经营。所谓双层经营，一是由国资监管机构直接授权或组建的“国有资产授权经营主体”，以资本运营或股权经营为主进行国有资产的经营与运作。二是所投资企业，包括国有独资、控股和参股企业，在企业的具体经营中实现国有资产的各项权益。在国务院国资委成立之初就有关于国资监管体系是“三层构架”还是“两层构架”的争论，李荣融曾表示“将根据实际需要决定是否成立资产经营公司”，他还曾设想，当央企大户的公司治理机构完善了，成立了董事会，国有资产将交由他们负责。留下的一部分中小型企业，两亿资产、几百个人，将来要成立个资产经营管理公司，负责重组、兼并或者是卖掉、买进，国资委也不再管了。
现在国有产权已经基本理清，公司法人治理结构完善的工作有了新进展，中央企业布局结构调整的规划也已经制定好，具体要由国有资产经营管理公司来实施，所以，建立国有资产经营管理公司已经具备条件。当前，国务院国资委更多履行国资的监管职能，国资运营权在一定程度上由集团公司或控股公司行使。■ |
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