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IMF认为中央银行机构独立的最佳标准是：没有或很少的财政借款（包括隐性的）、中央银行具有完全的操作独立性（工具独立性）、货币政策以通货膨胀为唯一法定目标、中央银行行长任期安全、财政收支平衡、公债/GDP比例低、中央银行总体独立性高等7项指标。
一、中央银行独立性的欠缺限制了货币政策的实施
从总体独立性看，中国人民银行自1984年专门行使中央银行职能以来，特别是在1995年3月18日通过《中国人民银行法》以来，中央银行相对于财政、各级地方政府和各级政府部门的独立性得到不断提高，但中国人民银行在货币政策执行方面仍然存在独立性欠缺的问题，主要表现在以下几个方面：
一是我国货币政策的法定目标虽然以价格稳定为核心，但仍包括促进经济增长目标。从具体执行情况来看，中央银行在制定货币政策时除了要考虑通货膨胀的问题，还要兼顾促进经济增长，维持金融秩序的稳定等多种问题，一定程度上影响了货币政策的制定。
二是现行汇率制度造成了基础货币供给的被动性。2005年7月1日以来，我国实行以市场供求为基础，参考一篮子货币进行调节，有管理的浮动汇率制度。但波动的范围仍然受到严格控制。至于资本流动方面，我国实行经常项目的可自由兑换，资本项目不可自由兑换，但是政府吸引大量的外资流入，并限制资本流出，可见我国资本项目是处于半自由流动状态。按照克鲁格曼的“三元悖论”理论，固定汇率、资本自由流动和货币政策独立性三个目标不能同时实现。在资本自由流动的条件下，若一国采用固定汇率制度必然失去货币政策独立性。我国为确保汇率稳定，并实现准资本流动，必然以货币政策的独立性为代价。经济高涨、国际收支顺差时，央行为保持汇率稳定，保证结售汇制度正常运行，必须抛出本币，增加外汇占款。以2003～2006年间我国基础货币的变动为例，我国基础货币供给2003年为52，841.4亿元，2004年为58，856.11亿元，2005年为64，343.13亿元，2006年截止到11月份为69，000亿元，由此可见，2003年以来我国逐渐显现经济过热的趋势，正是央行欲控制信贷投放和货币供应量时，我国的外汇储备、外汇占款却迅速增长，使央行被动地投放了大量的基础货币。
三是央行监控手段不足也影响了其对商业银行及货币供应的调控力度。2003年中国银监会及其分支机构相继建立，并且获得对银行业金融机构的监管权力。银监会机构成立后，央行原先拥有的监管手段被分割。在金融机构流动性比较充足的情况下，商业银行对央行的资金需求和依赖性下降。这时，央行如果没有足够的手段对冲市场上的流动性，而仅仅依靠道义劝导和风险提示，商业银行对执行和其短期利益相悖的收缩性的货币政策就缺乏主动性，货币政策的效果就会大打折扣。一个例证是，2003年以来，央行多次督促金融机构积极配合国家产业政策，限制对过热行业和不符合国家产业政策的企业的信贷投放，但见效甚微。而银监会在2004年“五一”前后出台了7条措施，要求金融机构认真执行国家各项宏观调控措施和产业政策，控制贷款发放。银监会这些具有行政色彩的窗口指导性监管措施却取得了立竿见影的效果。而且从短期来看，货币当局和监管当局的目标并不总是一致的。当二者的目标不一致时，货币当局的政策传导将会受到“隐蔽”但深刻的影响。
四是我国中央银行相对于国务院只享有一般货币政策事项的决策权。对于年度货币供应量、利率、汇率等重大货币政策事项只有制定和执行权，最终决策权却在国务院手中，这也在一定程度上影响了央行制定和实施货币政策的独立性。
二、增强中央银行制定和实施货币政策的独立性
中央银行作为宏观金融调控职能部门，必须通过立法的形式，增强其独立性，不受不必要的干预，树立自己的权威，以便中央银行能够独立地做出政策决策、独立地根据宏观经济的变化提出政策调整方向，独立地进行政策操作。实践证明，没有独立性，就没有权威性；没有权威性，其政策意图就难以得到尊重，政策也就难以顺畅传导。
1、增强中央银行贯彻实施货币政策的有效手段。中央银行要使货币政策意图和信号通过金融中介传导到社会公众当中：一是要把增强货币政策的刚性约束作为一种制度安排，通过适当降低实施监督检查条件和扩大监督检查范围，加大对金融机构执行货币政策情况的监督、检查和处罚力度，促使其认真把货币政策落到实处，既增强了货币政策实施的有效性，又体现了中央银行制定和执行货币政策的权威性和独立性。对金融机构的法律责任进行重新明确，把金融机构“不作为、乱作为”，导致货币政策难以实施和维护金融稳定出现严重后果的，纳入中央银行金融违法处罚范围，同时对金融机构反馈货币政策实施效果信息严重失真的，也要给予相应处罚。积极探索实施货币政策的新路子，着力解决基层央行调控手段不足的问题，鼓励基层金融机构因地制宜地开展信贷创新，扩大货币政策实施的深度和广度。二是明确中国人民银行专一的制定货币政策的职能，以专注于稳定币值。三是要特别注意加强货币政策当局和银行监管当局之间的相互沟通和工作协调，实现信息共享，克服官僚主义和部门利益。
2、扩大汇率浮动区间和改革外汇管理体制。我国目前流动性过剩的情况，很大的原因是外汇占款造成基础货币的被动增加。虽然近年来央行通过发行央票对冲了一部分基础货币，但要想根本解决这种现状：一是要实行更为灵活的汇率浮动。首先，在应对投机压力上，更为灵活的汇率制度的效果显然是要优于固定汇率制度以及波动性较低的汇率制度的。在较小的浮动空间和较强的升值预期下，汇率走势可能会形成单边上升的局势，而在一个较大的浮动空间内，汇率存在双向走势，这会给投机资金带来一定压力和风险，使其投机进出的资金风险成本更大，从而抑制强烈预期下的投机操作。其次，从解决经济结构失衡从而减少外汇储备的方向来看，适当加快汇率改革也是十分有必要的。汇率可以看成是贸易部门和非贸易部门之间的价格，在波动幅度较小的汇率水平以及各种优惠政策的引导下，贸易品部门在经济发展过程中占用了较多资源，以服务业为代表的非贸易品部门则发展受到挤压，其结果不仅造成国际收支的失衡和货币错配，也导致我国居民福利水平的流失。汇率灵活性的提高会进一步推动服务业的发展，从而提振内需，优化产业结构。二是着力推进外汇管理体制的进一步改革。从客观政策效果看，当前我国的外汇管理体制放大了升值压力，体现为“重流入、轻流出”格局，资金流入较容易，而流出则需层层审批，外汇供给压力人为放大，也相应放大了人民币升值的压力。因此，需要从鼓励外资流入、限制资本流出转变为一个相对中立的外汇管理体制，对于投资性资本的流入还需要进行相应的限制，同时重点对资本流出管制进行相应的放松。■ |
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