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提要 社会保险已经成为老百姓日常生活关心的重要话题。江苏作为全国的人口和经济大省，其养老保险制度值得全国关注。同时，江苏省内各个城市地区发展差异较大，农民生活水平也存在巨大差异，解决多层次的养老保险制度非常紧迫。此外，农民工的问题非常突出，解决其养老保险也是政府需要重点考虑的问题。
一、引言
农村社会养老保险是指为农村老年人提供经济帮助和服务，保障其基本生活的一项社会安全制度。农村养老保险作为国家的基本保险，可以解决我国农民人口老龄化趋势带来的后顾之忧，降低农村老龄人口晚年生活风险，增强社会保障功能，实现社会养老和家庭养老相结合，加快农村经济发展。中国农村社会保险自1992年正式出台以来，经历了大起大落，与城市社会养老保险制度相比，还远远落后。与农民切身利益相关的养老保险制度，也应针对现实发展做出相应改进，以适应经济的发展。
江苏作为全国重要的经济大省（2006年GDP占全国第四）、人口大省（占全国第五），其农村养老保险制度值得关注。关于江苏农村养老保险的研究，特别是以区域差别来分析农村养老保险的文章很少，本文通过对江苏13个地级市农村经济发展及人口状况的分析，尝试对江苏今后的农村养老保险制度建立和发展提出可行性的意见。
二、江苏省地级市区域差异
2006年江苏60岁以上人口1，183万，占总人口数的15.6%，属于老龄化社会。城镇居民60岁以上人口612万，占城镇居民总数的14.3%，农村60岁以上人口571万，占农村人口总数的17.4%。农村老龄化程度比城镇更加严重，给江苏的农村养老保险提出了更大的挑战。
江苏按行政区域划分为十三个地级市，分别是苏南的南京、无锡、常州、苏州、镇江，苏中的南通、扬州、泰州，苏北的徐州、连云港、淮安、盐城、宿迁。不同城市的农业人口比例也有较大的差异（见表1）。江苏农民工的就业状况大致可以分为三类：第一类是纯农业就业者，主要从事第一产业农林牧副渔的工作；第二类是在乡镇企业的打工者，收入的一部分来自于乡镇企业的工资，一部分来自从事农业劳动所获得的收入。这类劳动者可以称为兼工兼农就业者；第三类进城务工或务商的就业者，他们基本脱离了农业生产，完全成为打工族。他们有较长期的劳动关系和相对稳定的工作岗位，收入所得几乎完全来源于打工的工资。虽然目前要求养老保险全省统一的意愿非常强烈，由于江苏各个农村地区的经济发展存在差异，造成农民投保能力、集体经济与国家补贴能力存在较大差异性，采取多层次的农村养老保险符合目前江苏的实际情况。最终，随着政府经济政策的扶持以及农村养老保险的深入，各区域经济发展的差距将逐渐缩小，农村养老保险的标准将逐步统一，最终达到全省农村养老保险机制的一致性。（表1）
1、农业人口比例。总体来说，江苏的农业人口分布由南向北比例依次增加。苏中、苏北的农业人口比例远远超过苏南的平均水平，分别提高了50%和70%。苏南的城市化进程普遍快于苏中和苏北，其中南京的农业人口比例仅有28.91%，而在苏北的连云港、淮安、宿迁，该比例都高于70%，这些城市的农村养老保险工作覆盖面大，工作难度高。
2、经济发展水平。表1数据显示，苏南的生产总值达到了13，485亿元，占全省生产总值的62.5%，苏中和苏北的经济总量较小且相互差距也很小，苏南的经济发达程度在全省处于第一梯度。在苏南地区范围内，苏州以4，820亿元遥遥领先，常州和镇江的经济水平相对靠后；在苏中地区，南通的经济发展相对较好，扬州和泰州不分伯仲。在苏北地区，连云港、淮安、宿迁经济发展较慢，年生产总值小于700亿元。经济发展水平高的地区，可以提供的工作岗位也就更多，相对可以更好地解决当地的农民务工问题，而经济水平相对较低的地区，提供的工作岗位较少，造成了当地农民就业机会较少：一部分农民前往经济更发达的地区寻求打工机会，但不一定能保障其养老保险；另一部分人继续留在当地从事第一产业，也加大了当地农村养老保险的覆盖度和产生了如何解决出外打工回家养老人员的养老保险问题。
3、农民生产生活水平。恩格尔系数反映的是食品支出总额占个人消费支出总额的比重。在这里，农村恩格尔系数反映的是一个农村家庭，购买食物的支出占家庭总消费的比例，在一定程度上反映了一个地区农民的富裕程度。从表1可以看出，苏南的农民人均收入达到了8，000元以上，而苏北的收入只有苏南的57%，苏中的收入水平处于两者之间，但和苏南相比还是有很大的差距。但是，苏中的恩格尔系数却和苏南几乎一样，低于苏北39.5%的水平，这反映了苏北农民的富裕程度不及苏中和苏南。苏州的农村人均收入最高，这和苏州地区的生产总值排名第一相符，苏北除盐城以外的四个城市，农民的人均收入都低于5，000元，处于江苏省较低水平，反映出这些城市的居民主要从事比较单一的第一产业，以及进城打工的收入比其他城市要少。无锡的农村恩格尔系数全省最低，反映出无锡的农民生活满意最强，而扬州、连云港、盐城、宿迁的恩格尔系数都超过了40%，显示出这四个地区农民的日常生活成本较大，对生活的满意度较差。
三、江苏发展农村养老保险制度的建议
1、加大宣传，扩大覆盖面。国家民政部于1992年发放《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》办法，之后的十几年江苏农村养老保险的推广一直处于缓慢发展状态。2006年省劳动和社会保障厅发布了《关于乡镇企业参加养老保险有关问题的意见》，把乡镇企业职工纳入城镇企业职工基本养老保险。2007年省劳动和社会保障厅的《2007年农村社会养老保险和被征地农民基本生活保障工作安排》明确指出，各地应采取试点的方式，探索和建立新型农保制度。但是，对于苏北大部分农民生活水平较低的地区，农民参加农保的意愿不是很强烈。我们要通过领导带头，媒体配合，多方位、多渠道地加强对农村养老保险的宣传力度。同时，要加强政府对农民的组织引导力度，使农民清楚地认识到参加农保的好处和益处。同时，我们还应扩大农保的对象，目前的新型制度都没有涉及60岁以上老人的保险问题，我们应该对此予以考虑，依据自愿加入原则把这部分人权纳入保险范围，同时吸收60岁以上老人参加农村养老保险也体现了公民平等的原则。
2、建立多层次的农村养老保险。苏北城市中连云港、淮安、宿迁三地的农业人口比例较高，同时三地的地区生产总值和农村居民收入均排在全省后三位。根据2007年全省农保的工作安排，要求农村养老保险采取个人、集体、国家三者共同扶持的方式覆盖全部的农村人口。对于上述三地的养老保险不容乐观，不宜盲目采取全覆盖的养老保险覆盖方式。三地的农村恩格尔系数都在40%以上，宿迁的农村恩格尔系数全省最高，达到47.4%，表明当地农民富裕程度较低，个人缴纳养老保险的基础较差，对于该地区的农保，省政府需要加大补贴政策，同时通过智力、技术、资金支持等方式，加速发展当地经济，提高当地农民的收入。
苏南城市中省会南京的农业人口比例最少，无锡、苏州紧随其后。南京、苏州、无锡的地区生产总值处于全省前三，对于这些政府财政收入较强的城市，可以增加养老保险中政府补贴的比例，提高农民参保的积极性。同时，苏南五市的农村居民人均收入都位于全省前列，并且农村恩格尔系数都在40%以下，农民相对富裕，在基本农村养老保险的基础上可以加大补充养老保险的措施，引入商业保险，引导农民获得更多的保障。但是这里要注意，商业保险的引入需要政府确定好保险商的信誉以及产品的适用性，先小范围的试点进行，然后再逐步推广。
3、健全农民工养老保险。许多农民现在已经不再从事传统意义上的第一产业，而是进入城市从事工业和服务业等。特别在经济发展落后，农村人口数量庞大的地区，许多农民外出进城打工，这些农民工在外流动性较强，通常打工一段时间后考虑回乡养老。这就给农村养老保险的实施带来了巨大挑战，我们建议江苏应采取以下措施：
首先，全国统一农民工养老保险识别号。该号码可以按照现行社会养老保险的方式和身份证相结合。当农民工从外地回老家时，可以通过全国统一的农保识别号方便地转入和转出养老保险，保证了农村养老保险缴费的可持续性。
其次，建立个人账户累计存储制度。对于有长期固定合同的农民工，其养老保险按现行试点方式并入城镇养老保险，个人缴费比例必须按照8%，一步到位；对于无雇主的流动性较强的农民工，实行个人账户累计存储制度，允许个人超过既定比例多交，当缴费达到规定年限的时候，退休或年满60周岁，可领取基本养老金。有雇主的农民工可以领个人和基本账户养老金，而无雇主的农民工只能领取个人账户养老金。
最后，灵活缴费，按比例领取养老金。缴费时间长，领取时间晚，对农民是很大的困难。特别是苏北地区，农民收入低，日常开销大，在医疗等其他保险没有完善的情况下，很大程度上会出现缴费断断续续，没有达到最低计费年限的情况，对于此类农民，我们可以采取降低基本缴费年限，按一定比例支付养老金的方式达到双赢。同时，考虑到一部分农民出外打工大多从事低技术、低价值的体力劳动，回家乡后又缺乏农业技能，可以考虑适当提前领取养老金的时间。■ |
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