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提要 财政支农资金是新农村建设事业顺利发展的物质保证。本文在分析现阶段财政支农资金管理存在的问题的基础上，提出了我国财政支农资金管理方式改革设想，以期推动社会主义新农村建设事业健康、稳定、可持续地发展。
一、财政支农对新农村建设的意义
农业、农村、农民问题，始终是全党工作的重中之重。党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村，是党中央审时度势，在新形势下解决“三农”问题的根本指针。社会主义新农村是在社会主义制度下，反映一定时期农村社会以经济发展为基础，以社会全面进步为标志的社会状态。要求按照“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”推进新农村建设，并从积极推进城乡统筹发展、推进现代农业建设、全面深化农村改革、大力发展农村公共事业、千方百计增加农民收入等五个方面明确了新农村建设的主要任务。建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史课题，它的提出及付诸实施具有重大的现实意义，它是贯彻落实科学发展观的重大举措，是确保我国现代化建设顺利推进的必然要求，是全面建设小康社会的重要环节，是保持国民经济平稳、较快发展的持久动力，是构建社会主义和谐社会的坚实基础。
另一个方面我们应该看到，新农村建设问题不是农村和农民自身能解决的，更多地需要获得农村以外的扶持与帮助。财政支农作为其中一个重要的手段，对我国农村地区经济社会发展起到了关键作用。近年来，国家财政越来越多地向农村地区倾斜，农民享受公共财政服务的状况有所改善，农村建设取得不少成绩。然而，由于农业支出占财政总支出的比重依然偏低，中央和各地方政府支农所运用的财政政策和财政资金力度与所获得的成效相比较不成正比，城乡发展差距并没有缩小，反而有所加大。
二、现行财政支农资金管理中存在的问题
每年国家对“三农”的投入都有增加，但县乡政府财政支农资金运行情况总是差强人意。政府财政支农资金管理中存在的问题表现在：
1、财政支农政策出现偏差，农业投入比例失调。农业法第42条规定“国家逐步提高农业投入的总体水平。国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。”但在实际操作过程中，财政支农政策出现偏差，农业投入不足且比例失调，达不到规定的增长幅度。一些地方行政事业费用支出高于支援农业生产支出，用于农业基础设施支出为空白点，农业项目的配套资金不能到位，不能按照农业项目计划规定配足配套资金。农村的小型农田水利建设、农村道路建设、农业科技推广、农村社会化服务体系建设等理应由政府财政投入，由于财政投入缺位，导致农村生产和农民生活条件改善不明显。
2、县乡财政财力有限，支农资金有较大不稳定性。农村税费改革后，中央明确规定取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业收费、政府性基金和集资，取消现行的按农民上年人均纯收入一定比例征收的乡统筹费，“村提留”中的公积金被剔除出去，由村民按“一事一议”的办法筹资。农村税费改革有效地堵住了“乱收费、乱集资、乱摊派”的源头，也导致乡镇财政预算外收入及自筹资金大幅度减少。除少数发达地区外，多数县乡财政支农的实际能力极其虚弱，财政支农主要依赖中央和省市级财政。特别是欠发达的中西部地区和粮食主产区，县乡财政困难的问题日益普遍和严重化，这不仅妨碍了农业和农村经济的发展，还严重制约着农业和农村的稳定运行。许多调查表明，与县乡财政收入的增长相比，财政支农资金的增长存在较大的不稳定性。
3、财政支农资金项目管理方式落后，资金安排不科学。目前，支农项目投资的随意性和被动性很强，投资也不科学、不合理。这种投资方式不能给农民以稳定的心态从事农业生产，造成很大投机心理，缺少长期和长远的心理准备。目前，支农资金项目管理基本上是延续计划经济时期高度集中的模式，即投资、建设、管理、使用四位一体的管理方式，这种管理方式的弊端是使行政权力直接介入工程项目的实施，缺乏有效的监督，易产生腐败现象，工程质量得不到保证，造成资源极大浪费。
4、支农项目资金监管水平低下。首先是监管职能缺位，我国支农资金接受财政、审计、纪检等部门的监管，在实际工作中存在多头监管、责权划分不明确、部门配合不协调、责任落实不到位的现象。支农资金透明度低，缺乏完善的举报系统，社会公众舆论没有发挥应有的监管作用。其次是事前监管严重缺乏，主要表现为：对项目立项过程监管、工程开工前执行“招投标、监理、合同管理、项目法人制”情况的监管、项目开工前对法人代表及项目单位财务人员上岗资质及业务情况的管理等工作淡化，甚至缺位。有些支农项目没有按照基本建设管理程序实行“四制”管理，以致出现挤占、挪用项目资金、工程不能按计划通过验收等问题。
三、财政支农资金管理方式改革
从财政支农资金的运行模式来看，问题主要是出现在三个方面：中央的财政支农政策和力度、支农资金的支付及监督、基层政府的资金管理使用。因此，针对上述存在的问题，提出以下几点对策：
1、完善支农资金投入体系。目前，农业投入资金的来源仍是以中央、省、市下达的专项基金、财政支农资金和筹集的农发资金为主。一些经济欠发达地区，往往依赖于上级财政“输血”方式的无偿支持，而排斥具有“造血”功能项目的有偿支持，导致部分地区农业发展对政府财政支持的过度依赖、农业资金来源渠道比较单一、有效资金投入不足。鉴于此，应不断拓宽资金来源渠道，完善资金投入体系。一是积极落实财政预算内资金，严格按照“财政预算内支农支出计划安排和实际执行数增长幅度要高于财政总支出计划和实际执行数的增长幅度，财政支农总投入的增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度”的要求落实支农资金。二是积极引导社会资金投入。充分发挥财政资金的引导作用，扩大税收优惠、补助、补贴等范围，引导农民和集体增加农业投入，并制定优惠政策鼓励社会各方面投资农业，逐步形成以政府投入为导向、信贷投入为依靠、农民和集体投入为主体、社会资金和外资投入为重要来源的多元化的稳定增长的投入体系。
2、实行集中直接支付方式。目前，财政涉农补助资金由各部门发放，往往存在着相互掣肘、推诿扯皮的现象。由于资金管理程序不到位、补助对象审查不严密，虚报、冒领等问题常有发生，给少数人以可乘之机。实行财政涉农补助资金发放方式改革，中央财政的转移支付只能对省级进行，要堵住以各种名目出现直通车式的中央财政直接对县或乡村的资金转移。省级对下一级的转移支付，也严格按照此原则进行。转移资金要严格按照预算规则，进行分级分解，将彻底改变过去部门多头管理、各自为政的局面，较好地解决财政“看不见、管不着”的问题。财政涉农资金发放方式改革的思路是：凡是财政安排、直接发给农民的补助资金，都采取直接集中支付的方式，以减少资金的中间运行环节。通过金融机构作为支付的桥梁，形成财政—金融—农民的“一条线”资金运行轨迹。目前，挤占、挪用国家财政支农资金的，90%以上发生在县乡两级，而集中直接支付则能克服账户多、资金分散、运行环节复杂的弊端，特别是在县乡财政困难的情况下，可以有效避免县乡政府和职能部门截留、挤占、挪用支农资金的现象。
3、调整财政支农资金使用方向。当前，农民最需要公共财政支持的是：教育、医疗、道路和水利等基础设施、现代农业建设及社会保障等。让公共财政的阳光更多地照耀到农村，让各种公共服务更多地惠及农民，需要解决好以下问题：
（1）推进城乡义务教育均衡发展。中央已经明确，“十一五”时期的头两年就全部免除农村义务教育阶段的学杂费。在强调实行免费农村义务教育的同时，还要重视改善农村学校办学条件、提高教育质量，促进城乡义务教育均衡发展。
（2）逐步提高农民医疗保障水平。看病难、医疗费用高、医疗保障程度低是当前农村最迫切需要解决的问题。新型农村合作医疗在一定程度上能够缓解大病户的医疗负担。大多数大病医疗费的补偿比例在20～60%之间，这样的补偿比例意味着病人自付费比例仍然很高，保障水平还很低，不能从根本上解决农村居民因病致贫、因病返贫的问题。在注重大病医疗保障的同时，应该考虑满足大多数农民的基本医疗卫生需求；农村医疗卫生服务体系建设在强调改善县乡卫生条件的同时，应该考虑对村级诊所和乡村医生给予补助和支持。
（3）切实加强农村中小型基础设施建设。同农业生产和农民生活直接相关的农村道路、水利、能源等中小型基础设施，过去主要依赖农民的集资和投工、投劳。在取消农业税以后，多数地区还难以将其纳入各级政府基本建设投资的范畴。今后，要把国家基本建设的重点转向农村，特别是要大幅度增加以改善农民基本生产、生活条件为重点的农村中小型公共基础设施建设的投入。
（4）逐步建立适合农村实际情况的社会救助和保障体系。完善农村“五保户”和重病重残人群的供养、救助制度，逐步提高供养、救助标准，完善救助方式。在具备条件的地区，要建立农村最低生活保障制度。在养老保障方面，在有条件的地区，将家庭养老、土地保障和社会养老保险结合起来，探索建立农村社会养老保险制度。
（5）支持现代农业建设。要支持以促进农业结构调整和农民增收为重点的农业科技、新技术推广、市场信息服务等农业支撑服务体系建设。支持发展农产品加工业和农产品现代流通方式，完善农产品出口支持政策。大幅度增加农村劳动力培训等人力资本开发方面的投入，加大国家对农业机械的投入力度，加快农业机械化的步伐。
4、逐步建立财政专项资金绩效评价体系。国家审计机关要从转移支付的预算、资金分配到资金使用的每一个环节，进行全过程审计监督。除此之外，还要充分发挥媒体的监督功能和全社会的监督作用，特别是广大农民的监督作用，把广大农民对新农村建设资金的民主监督同推进农村的民主政治建设结合起来，提高财政资金使用的规范性、有效性和透明度。制定相关财政专项资金绩效评价管理办法，并逐步拟定专项资金绩效评价的指标体系，促进财政由政府包办型向市场型和效益型财政转变，财政支出的管理职能由原来的财政资金分配拓展到对资金监督约束上来，促进专项资金使用管理的科学化和效益化。通过进行绩效评价，对专项资金的使用实行约束与激励，根据掌握的资金使用信息，对其投入成本和产生的效益进行科学地衡量和比较，从而判断专项资金管理水平和效益，强化财政支出的监督手段，引导和规范财政支出管理行为。■
本文为天津市社科规划课题“建设社会主义新农村中的资金管理问题研究”（课题号：TJGL06-075）的阶段性成果 |
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