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提要 本文从我国实际出发，阐述了城市土地储备制度实践操作的主体和形式，从而分析其采取的是委托－代理关系，对土地储备制度现存的问题进行分析，并从减少代理成本的观点出发，提出一些建议。
一、土地储备制度的概念
土地储备是指为了满足公共利益的需要，城市政府依据法律程序，对特定范围内的土地通过土地征用、置换、使用权收回以及土地优先购买等方式取得土地，并对其进行前期开发、整理与储备以供应和调控城市各类建设用地需求的城市土地管理制度。一般而言是由城市政府委托专门机构，通过收购、置换等方式，从分散的土地使用者手中将土地集中起来，由政府或由政府委托的机构组织进行前期开发，再根据城市规划、土地年度计划，有计划地将土地投入市场。
二、土地储备制度的主要运行方式
我国当前的城市土地储备制度基本上是通过建立土地收购储备机构来完成和实现其目的的。城市土地的收购、储备、出让是政府行为，但又不同于政府对土地的管理职能。有资料表明，各国政府在实施土地收购和开发储备中所采用方式包括：设立专门的土地发展公司、授权企业化运作的土地开发机构，来代理政府行使城市土地储备的有关经营职能。
目前，我国城市土地储备运行主体的形式有以下几种：
1、成立城市土地收购储备管理委员会或土地发展委员会和城市土地储备中心，后者在前者的监督和指导下，受政府委托代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作。
2、在城市土地主管部门下设立土地发展中心。由土地发展中心、土地管理部门、财政等部门共同协调完成土地收购、储备、前期开发、出让和增值资金分配等工作。
3、成立土地使用制度改革领导小组，在城市土地主管部门下设立城市土地储备中心。由城市土地储备中心根据土地使用制度改革领导小组批准的储备计划，实施土地收回、储备、前期开发工作；而土地出让工作则由土地主管部门负责实施。
4、政府设立土地收购储备管理委员会，城市土地主管部门下设立土地储备中心和地产交易中心。由这两个中心负责实施土地收回、储备、前期开发和出让工作。
5、政府成立土地储备制度领导小组，下设办公室具体负责实施土地使用权的收购、储备和出让。
在实践运行中，土地储备中心作为政府垄断土地一级市场的特殊机构代表，主要以事业单位和公司的形式出现，名义上都是独立的法人，但是又不同于一般的市场法人。
例如，以厦门为代表，厦门土地开发总公司是正式注册成立的企业法人，但是根据该市的有关文件，它具有“收购、储备、出（转）让”土地的职能，并承担全市范围内的土地使用权的公开招标、拍卖出让的具体工作；也有权代表政府有偿收回土地使用权。而其在土地开发中所花的费用全部由财政从基金中支付，土地招标和拍卖后的款项也直接进入财政专户。该公司的本身并不以营利为目标。因此，该土地开发公司不是一般意义上的公司，与《公司法》中规定的国有独资公司也有区别。因而，它虽然是以“公司”的名义出现，但实质上是具有一定垄断性、公共性和非营利性的机构。受政府赋予的行政授权，行使行政职能。
虽然目前我国不同城市土地储备运行主体的形式存在一定的差异，如上海建立了城市土地发展公司，而杭州设立了城市土地储备中心，但实质上都是政府的下属机构。
三、土地储备制度委托－代理关系的必然性
在我国，城市土地属于全民所有，全体公民是城市土地的最终所有者，但全民相当广泛而又分散，它不可能来直接管理城市土地，于是将所有权委托给国家政府及其具体的行政机关各部门来代表和行使。以土地储备制度来说，全体公民将土地的经营委托给国家，因此全体公民是初级委托者，而国家又将土地所有权的管理委托给地方政府，是次级委托者，而地方政府又委托给土地储备机构，土地储备机构要求土地使用者合理、有效地利用土地的委托。因此，在土地储备制度中，事实上形成了多层委托－代理关系，在土地储备机构的设立中，我们主要考虑国家和地方政府对土地储备机构的委托－代理关系。
城市土地的经营管理为什么要采取“委托－代理”形式，取决于城市土地的产权，城市土地的产权是属于公有产权，而公有制有以下特点：（1）公有制的成员对财产（资源）拥有完全平等、无差异的权利；（2）公有制成员必须以集体方式，即集体行动的方式行使各项权利，或者说任何个别成员或部分成员行使权力时并不排除其他成员行使同样权利的可能性；（3）公有制显示的是非个体的群体特征。正因为上述特征，所以公有制天生面临着两个问题：所有制成员自身利益的追求和以集体方式共同占有财产资源之间的矛盾，会产生普遍的“搭便车”问题；如果按照公有制成员以集体方式行使权利的特定要求，会产生相当昂贵的交易成本。因此，若要保证城市土地所有权，唯一能够实际存在和具有操作性的途径，就是建立某种代理机制。因为，一是由于代理人数较之所有者的人数大幅度减少，当所有者委托代理者行使全民财产的部分产权时，代理者行为和行为的后果有直接的关系，从而弱化了“搭便车”行为；二是相对于共同决策方式，代理机构的决策费用要低得多，从而降低了交易成本。
四、目前存在的问题和建议
虽然采取委托－代理对城市土地储备是一个比较好的制度安排，但是我国城市土地储备的委托－代理制度还有很多不完善的地方。
1、多重代理引起的目标偏差。在城市土地储备制度中，存在着多层委托－代理关系，因而作为初始委托人的意愿不可能在“多重代理”中被代理人无偏差地执行，从而各个环节的目标会发生偏差，最终环节的经营者的机会主义倾向将不可避免，其经营目标往往不是最初委托人的目标。
2、信息不对称。土地储备中心实质上并没有脱离政府的行政指导，对行政管理体制的依赖性十分强烈，它的土地收购、储备、出让都具有很强的行政指导性，这就决定了委托－代理链条的信息反馈缓慢，经常脱离市场信号系统。依靠行政形式传递信息，加入了大量的传递者主观偏好，各项指标水分大，并随着传递环节的增加，真实度越来越低，形成各环节的委托人和代理人信息不对称，并且随着链条的拉长，不对称程度会越来越大。
3、各层次委托代理人利益不同。各层次的委托人都有着自己利益的独立主体，而他们的利益与城市土地是否有效、合理利用并不直接挂钩，与土地经营所带来的利益判断也不同，因此对土地储备中心进行有效监督的积极性并不高，并且这些委托人自身还缺乏有效的选择机制及约束制衡机制。大部分的委托责任人都由政府委派，而不是通过某种有效的选择机制选出的，这就严重弱化了委托人的责任心。再加上其自身的利益与城市土地的收购、储备、出让的实际收益多少并不直接挂钩，这就更可能出现委托人设租，而代理者寻租的情况。
所有的这些都会引起代理成本的增加。一般来说，委托－代理的层次越多，代理成本就越高。代理成本包含：①信息费用，是指契约双方必须掌握足够信息，信息越是充分，契约规定的意愿行为就越具有合理性和可行性，然而委托人收集、传递和整理信息的成本也就越高。②谈判费用，从谈判、起草合约到达成契约关系所支付的成本。③执行费用，是指为保证契约的履行所付出的监督、评价的费用，还包括有代理人或代理机构的薪金或维持经营的费用。④偏差代价，由于信息不对称，造成的委托人与代理人的目标偏差以及代理人行为扭曲所造成的“寻租”、经营性浪费和效率损失。
各项单项成本还具有自我膨胀的特点，包括：代理层次越多，信息传递就越有可能停滞和失真，从而加剧信息的不对称，执行目标也更有可能被扭曲和误解；层次越多，监督成本也会越大；而过多的代理层次会模糊各级委托人和代理人的责、权、利关系，加剧由于权利分割不对称和结果不确定的可能性，导致了激励弱化和“寻租”的可能性。
在土地储备制度中，从土地所有者国家到土地储备机构，经历了多重委托－代理关系，造成国家和土地储备机构之间的目标不一致、信息不对称、契约不完全等问题。因此，为避免和尽量弱化这些问题，减少代理成本，我们要设计出恰当的激励、约束和监督的制度安排。
激励机制是关于国家与地方政府以及地方政府与土地使用者之间如何分享代理收益的一种契约安排或制度安排。如，为激励土地储备机构经营土地“作为土地所有人”的国家和地方政府应给予土地储备机构一个经营达标量以满足它作为代理人的经济回报，并可以使土地储备机构更好地服务于政府这个委托人，这个经营达标量的确定应是动态的，要根据不同时段国家经济水平、城市经济发展状况、经济发展目标等进行不断调整。
监督机制是国家、地方政府及相关职能部门、社会团体和民众对土地使用者的决策行为、经营行为以及市场效果所进行的一系列客观而及时的监察、审核、分析和报告行动的一种制度安排。
制约机制是根据对土地使用者的经营业绩以及各种行为的监察结果，国家或地方政府或者土地市场本身对土地使用者实施适时、公正、无私的奖惩行动的制度安排。
当然，如何建立系统的激励、监督和制约机制，需要根据大量的分析和实际情况来设计。但是，应该把握的一个基准点是：三个机制要相辅相成，激励机制是首要的，其次是监督机制，因为即使有很好的激励机制，由于契约的不完全性、行为的不确定性等，代理者的行为仍然可能偏离土地所有者的利益或约束，最后是制约机制，它是解决城市土地储备制度委托－代理关系问题的重要保证，是三个机制中的灵魂。■ |
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