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提要 为了实现电子政务建设过程中的数据共享，2002年“四大基础数据库”概念被提出。至今，各地方政府都在积极建设该工程，但进度却不容乐观。除了自然资源和空间地理基础数据库基本建成外，其余三个都遇到了很多现实困难。不仅包括每个数据库特有的建设阻碍，还有从整体角度考虑的建设瓶颈。种种困难都反映了一个问题——政府内部业务流程没有协同。四大基础数据库的建成不仅能够实现数据的共享，同时建设过程本身能够推进政府业务流程的整合。本文强调四大基础数据库在电子政务建设中的重要作用，重点对四大基础数据库建设瓶颈进行分析。
一、四大基础数据库——电子政务建设的必然之举
(一)四大基础数据库简介。2002年国务院信息化领导小组第二次会议发布了17号文件《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》。该文件将人口、法人单位、自然资源和空间地理、宏观经济基础数据这四个国家基础信息数据库列入国家电子政务建设的重点任务。（图1、表1）
（二）四大基础数据库对电子政务建设的重要意义。基于电子政府建设的政府职能转变要求政府由管理型过渡为服务型，这就要求政府不但能够提供公众需要的服务，同时需要主动提供服务，并提供优质服务。这些目标不仅要求政府搭建与公众共享数据和信息的平台，从政府工作流程来看，这更是对政府内部数据和信息共享提出的要求。总而言之，只有政府内部数据和信息共享、业务流程整合，才能向公众提供真正意义上的“一站式”服务。
四大基础数据库正是从政府内部数据和信息共享着手，解决数据跨职能部门传递困难的问题。这个项目不仅会实现政府内部数据的顺利共享，更具意义的一点是这个过程将推进政府职能部门职责的明晰、业务流程的协同和服务意识的增强。从宏观角度和长远意义来看，四大基础数据库的建设是电子政务数据挖掘的有力工具与现实效果，既能实现信息的汇总而便于共享，同时还能为决策提供知识上的依据与支持。
二、四大基础数据库建设瓶颈分析
《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》提出，各省、市、自治区都陆续开展了四大基础数据库的建设工作，但是实际的建设情况不容乐观。从全国范围来看，四个数据库建设进度不同，除自然资源和空间地理基础数据库已基本落成外，大部分地方政府的人口基础数据库和法人单位基础数据库建设进程缓慢，而宏观经济基础数据库几乎处于搁置状态。为了保证四大基础数据库全面建成，分析其建设瓶颈尤为重要。
（一）四大基础数据库建设瓶颈总体分析
1、缺少统一指导。四大基础数据库的建设由国家信息化领导小组统领，具体的建设任务则落实到各地方政府。因为四个数据库面向不同的应用，所以目前也是由不同机构牵头，处于独立建设的状态中。但是，四大基础库是以数据共享为目的的，单独建设势必缺乏统一性。理论上，我们希望四大基础数据库不仅是同步建设，而且是共同建设——即统一领导，在建设前、建设中就相互协调，促进业务的协同，而不是仅将各类信息分类汇集形成一个数据的仓库。也就是说，四大基础数据库的建设意义不只在建成后的数据顺利共享，更重要的是这一过程将推动各政府部门的业务协同。
2、缺少目标分解。四大基础数据库总体建设框架很清晰，其设计思路是实现数据集中存储、服务统一视图、服务与数据存储分离、存储对应用透明。但是，这项工程的浩大程度难以想像：信息多、信息杂、涉及业务广泛、信息应用权限复杂、信息利用速度要求高、数据库容灾备份难度大等，这些我们可以想到的困难已经给建设提出了高要求，而建设过程中我们还将遇到更多的新挑战。对于这样一个宏大的工程，目标的分解尤为重要。
目前，建设工作重点放在了数据收集，目的是尽可能减少数据项的遗漏。而对于建设中政府部门业务流程的整合、数据应用管理等相关重要方面投入力度严重不足。数据采集固然重要，但是面向应用建设才是关键，这就使得后台的多重支持不可或缺。只有将整个工程项目合理分解成不同任务目标，从不同角度合力建设，才能发挥出四大基础数据库的理想效果。具体的任务目标可分为以下几个部分：政府业务流程协同推进、政府部门业务数据需求分析、政府部门业务数据持有统计、政府部门业务数据管理权限划分、小范围数据使用测试、容灾备份规划、数据库框架搭建、数据格式统一、数据导入、数据应用接口建立等。
3、缺少法律保障。技术永远不会成为阻碍电子政务建设的原因，同样，技术也不能保障电子政务建设的顺利实施。技术只是工具，能从根本上解决电子政务建设遇到的问题的还是法律手段。无论是建设还是使用，相应的法律都能起到推动和维护的作用。数据库的数据共享与信息公开密切相关，但是现实情况是我们没有相应的《信息公开法》来提供保证。2008年5月1日，《信息公开条例》终于实施。由于这个条例是上级要求下级主动公开信息的规则，力度相当有限，功效也自然不能和法律相提并论。
对于四大基础数据库，其建设难度需要法律这个强大的武器来消除，其建成后的使用效力也离不开法律的保障。即使在没有法律保障的情况下建成了四大基础数据库，最后也只是摆设，不能面向实际应用。
四大基础数据库的建设深刻地反映了我国电子政务建设法律保障上的严重缺陷，当然，如何让电子政务建设获得更多的法律保障将是一个长期的问题。
（二）四大基础数据库建设瓶颈个别分析
1、自然资源和空间地理基础数据库。该库是四大基础数据库中建设难度最低的，因为其中的信息收集相对容易，不涉及过多的部门利益分配等敏感问题。目前该库已基本建成，但真正投入使用的省市并不多。北京东城区“万米网格”管理系统的成功应用，可以为自然资源和空间地理基础数据库的实际应用提供参考。举例来说，当城市中某住宅小区井盖损坏，通过卫星定位，从数据库提取信息，找到相应负责人员或机构，可以在很短的时间内将任务下达并得到迅速解决。自然资源和空间地理基础数据库的作用比起“万米网格”管理系统应该更广泛、更宏观，不仅要实现对自然资源的管理，更重要的是通过这些数据方便我们对于社会资源的管理。
2、人口基础数据库。人口基础数据库建设面临两大难题：一是由于人口众多，数据项又过百，所以数据采集很费力。对此，我们需要对数据所在部门和单位进行深入调研，尽量全面获取数据，通过规范的数据格式将各个部门所掌握的个人信息收集并面向应用；二是建设困难更为突出。由于个人信息的敏感度不同，使用权限的管理就变得复杂。比如，对于敏感度较高的个人财务数据、个人健康数据等，适用对象、适用范围、使用途径等都是需要明确界定的，这就需要相应的法律来保护隐私数据的使用。欧洲国家普遍倾向于隐私数据的严格保护，但是在我国恰恰不能说出这种保护是严格的还是宽松的，因为没有相应的信息公开方面的法律界定。如果缺少信息公开法的配套，人口基础数据库就不能建设起来。因为即使实现了这些数据的汇集与共享，也必然带来更多的问题，如个人信息盗窃使用、个人信息侵权使用等。面对法律保障不足而带来的建设瓶颈，我们电子政务的法律完善迫在眉睫。
3、法人单位基础数据库。法人单位基础数据库遇到的建设困难并不在于信息敏感度，而是在于信息涉及的各部门利益。我国政府职能部门划分重叠和交叉的状况严重，所以对于法人单位的管理经常存在争端或是部门“扯皮”。数据采集方面遇到的问题直接导致该库建设进度缓慢。解决这一问题必须依靠政府内部各部门职权关系的明确与业务的整合。
4、宏观经济基础数据库。在2002年8月29日电子政务部门工作会议上曾明确提出，宏观经济基础数据库将在2006年建成并正常运行，但目前该工程在调研工作阶段就停滞了。
宏观经济基础数据库的建设实际是基于以上三个数据库的，建设难度相对最大，因为它使用的数据是经过加工的二次数据，而这些数据又都是政府决策的重要依据。目前，该库的建设已经停滞，主要原因是一些掌握该库数据的部门和机构已经建立了一些具有类似功能的数据库。如此看来，宏观经济基础数据库已经失去了建设的意义。但事实上，四大基础数据库的划分是经过慎重考虑的，不仅要使其成为一个有机的整体，同时要全面表达从自然到社会的整个人类活动空间。因此，如果一个废止，那么其余的三个即使建成也无法发挥预计的效力。
宏观经济基础数据库建设遇到如此大的困难，也有与其他三库相同的原因。因为数据共享要求的部门业务协同会影响一些部门原有的利益，所以建设中需要的主要部门和机构不予配合，使得建设不得不搁置。如何协调各部门的利益冲突，如何避免政府内部利益划分产生争端都成为了宏观经济基础数据库建设遇到的拦路虎。
综合以上分析，我们不难发现，四大基础数据库整体面临的建设困难不但对业务协同提出了更高的要求，各库特有的问题也需要业务流程协同进一步加强。■ |
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