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2007年8月24日至25日，全国城市住房工作会议在京召开。会议以落实《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》为主要议题，决定要积极采取措施，加强廉租住房制度建设，解决好城市低收入家庭住房困难。此次的“房改新政”有两个亮点，一是在住房市场体系中，对于商品房的涨价问题，新政将采取不同的调控思路和方式；二是在住房保障体系中，“保障性住房”或“保障房”被提到了前所未有的高度，目前“重市场、轻保障”的住房模式有望得到根本性转变。专家普遍认为，这是对我国房改十年以来的深刻反思。
究竟房改十年，我国的住房保障经历了怎样的发展过程。笔者认为，只有把握清楚这十年间我国住房保障的发展脉络，总结出各个发展阶段的本质特征，探究清楚住房保障各阶段问题的根本原因，才能正确地认识我国未来住房保障的发展方向，并保证其政策方案的稳定性、可持续性和有效性。
一、住房保障的阶段划分、特征总结
住房体系有两套：一套是针对高收入家庭的住房市场体系；另一套是针对中低收入家庭的住房保障体系。对我国当今的住房保障体系产生深远影响的是始于1998年的住房分配货币化改革，即我国从此开始了住房市场化的道路。鉴于住房保障体系中的住房准公共品的性质，笔者对于住房保障发展阶段的划分标准是市场和政府在各阶段发挥的作用。
阶段一：单纯市场化。1998年7月3日发布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布从1998年下半年开始，全国城镇停止住房实物分配，实行住房分配货币化。我国的住房政策改革促进了房地产市场的形成与发展，但是在将住房大力推向市场的同时，弊端也逐渐积累。主要表现为：一是房价上涨过快。房价上涨速度超过了经济增长速度，社会承受能力受到挑战。二是市场监管不到位。房屋的质量、价格都缺乏强有力的监管。三是产品供给结构不合理。房地产企业追求利润最大化，偏重于提供大户型、豪华型房屋，导致中低收入阶层能够买得起的中小户型的供给量非常低，这就造成供求关系错位。因此，1998～2003年这一阶段，是单纯市场化的阶段。政府把住房的解决完全委托给了市场，单纯市场化所带来的市场失灵逐渐显现出来。
阶段二：市场主导、政府为辅。单纯市场化带来的高房价等诸多问题日益严重，终于在2003年引来了政府对房地产市场的介入。由于早先建立的廉租房和经济适用房制度存在缺陷，政府试图通过一系列货币、财税政策来稳定商品房价格，从而解决中低收入家庭的住房问题。实际上，不论是商品房的繁荣还是经济适用房、廉租房的稀缺，都是市场主导下的产物。因此，2003～2007年住房保障仍然由市场所主导，政府仅仅以宏观调控者的角色介入。具体表现为：一方面保障性住房供给稀缺。经济适用房制度原本是我国政府解决住房问题的重要措施，即由政府提供土地优惠，税费减免，试图解决大多数中低收入家庭的住房需求。然而，由于委托给作为市场主体的以追逐利润为第一要义的开发商企业，再加之管理的缺位，某些开发商享受政府优惠之后并没有将优惠的利益体现在房价中。这就导致了经济适用房“高价位”运行并在很多地方成为一种特权性的利益资源，低收入家庭无法负担得起。廉租房的供给比经济适用房更不尽如人意。2007年4月，建设部首次通报了“70个地级以上城市没有建立廉租房制度，13个省（区）没有将廉租房制度纳入政府工作目标责任制的管理，122个地级以上城市没有建立严格的申请审批程序”的问题。由于廉租房建设需要政府长期、持续的投入，而且没有直接出让土地的收益，地方政府为了短期GDP的增长，想方设法逃避这种只投入、没收入的福利性住房的供给责任；另一方面调控与房价周期博弈。中央政府对房市的调控始于央行2003年6月的“121号文件”，此后经历了三个阶段。第一阶段是2003～2004年，以央行的“121号文件”和国土资源部、监察部的“71号令”为标志。第二阶段是开始于2005年的“国八条”。第三阶段始于2006年国务会议提出的“国六条”。三个阶段呈现出了相似的发展特征。调控前房价飞升，新政策出台后房价略有回调或保持不动，等到市场力量将调控政策的效应消化殆尽，新一轮的房价上涨又重新开始。调控与房价的博弈似乎进入周期化，并且每个回合的胜者总是不断飙升的房价。
阶段三：政府主导、市场为辅。2007年8月13日，以国务院名义直接下发的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（简称“24号文”），其核心内容是要“加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”。此文件明确了政府建设保障住房的责任，把住房保障视为政府的公共服务，并加大此类住房的供应，由各级政府分担投入并强化管理。至此，一直处于争议中的房地产行业调控，有了清晰的政策框架，地方政府将承担长期的责任。某种意义上，“24号文”是楼市调控由“主调市场”转向“主调保障”的风向标，标志着政策重点从对于商品房市场的市场调控转为保障性住房的供应体系。因此，2007年以后，如果政策稳定，我国的住房保障应该更加强调国家行政手段对于“保障性住房”的亲手“操盘”而非“商品房市场”单纯的政策“干预”，即往“政府主导、市场为辅”的方向发展。
二、住房保障各阶段问题归因分析
对住房保障各阶段本质特征的总结，为进行问题的归因分析创造了条件。第一阶段的本质特征之所以是“单纯市场化”，其根本原因是没有正确认定“政府应不应该负责任”；第二阶段的本质特征之所以是“市场主导、政府为辅”，其根本原因是没有正确认定“政府应该负什么责任”；从2007年后的第三阶段将表现出“政府主导、市场为辅”的本质特征，能够保证新阶段住房保障效果的根本点就在于：一定要正确认定“政府应该怎样负责任”。
阶段一：政府应不应该负责任。住房既不是纯粹的私人产品，也不是纯粹的公共产品，住房的准公共产品属性决定了住房的结构和分配不能完全通过市场机制来实现其优化配置和有效供给，而必须由政府履行部分公共职能以弥补市场失灵而形成的供求矛盾，当市场不能满足社会中低收入人群的住房需求时，政府有义务为他们提供基本的住房保障。我国城市出现商品房大量“空置”与老百姓购房难的矛盾，即充分显现了房地产市场私人供给过剩与政府公共供给短缺的矛盾。因此，第一阶段的本质特征之所以是“单纯市场化”，根本原因就是没有正确认定“政府应不应该负责任”。
阶段二：政府应该负什么责任。在住房市场体系中，政府应该担当的责任为：促进住房市场发育和有序发展，监督和调控住房市场；在住房保障体系中，政府应该担当的责任为：提供保障性住房。然而，从2003～2007年的第二阶段，在住房保障体系中，政府并没有提供保障性住房，而是试图通过住房市场体系的一系列货币、财税政策来稳定商品房价格，从而解决中低收入家庭的住房问题。结果，央行难以遏制各大商业银行向房地产业放贷的热情，而国务院也不能真正节制地方政府卖地的冲动。因为，缺少保障性住房，老百姓只能购买商品房，需求在，房价就会走高，利益就在。因此，第二阶段的本质特征之所以是“市场主导、政府为辅”，其根本原因是没有正确认定“政府应该负什么责任”。
阶段三：政府应该怎样负责任。从2007年往后的第三阶段将表现出“政府主导、市场为辅”的本质特征，能够保证新阶段住房保障效果的根本点就在于：一定要正确认定“政府应该怎样负责任”。
我国未来将形成多层次的住房供应体系：低收入家庭的住房依靠廉租房和经济适用房来解决；中收入家庭的住房依靠限价房和经济租用房来解决；高收入家庭的住房通过市场供应的商品房来解决。这其中，中低收入家庭的住房属于住房保障体系的范围。因此，新阶段的住房保障体系，关键在于政府要把“供给充足的保障性住房”落到实处，即解决“政府应该怎样负责任”的问题。
三、研究展望
房改十年，我国的住房保障从“单纯市场化”阶段、“市场主导、政府为辅”的阶段，开始进入“政府主导、市场为辅”的新阶段。探究每个阶段住房保障问题的根本原因，实际上都是政府对住房保障责任的认定，即“政府应不应该负责任”、“政府应该负什么责任”、“政府应该怎样负责任”。新阶段的住房保障体系，关键在于政府要把“供给充足的保障性住房”落到实处，即解决“政府应该怎样负责任”的问题。
住房保障问题，归根结底是政府责任问题。研究借鉴责任政府理论的分析框架，对于正确认定在住房保障体系中“政府应该怎样负责任”具有非常现实的指导意义。未来的研究方向，将是借鉴责任政府理论的分析框架，建立科学、全面的政府住房保障责任体系。■ |
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