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农业在国民经济中的基础产业地位及其特有的弱质性行业特征，决定了政府必须对农业的发展提供强有力的支持。伴随着我国经济社会的快速发展，农业产业正发挥着越来越重要的作用，但也凸显出许多新情况和新问题。公共财政必须立足农业发展的现状，合理确定支持的重点领域和关键环节，找准切入点和突破口，加快推进农业发展。
一、公共财政支持农业发展的必要性
新时期，我国发展农业必须转变农业的增长方式，大力发展农业科学技术，从一定程度上突破自然资源短缺对农业发展的制约作用，而农业科学技术研究的外部性和农户支付能力的低下则共同决定了国家公共财政必须对农业技术的研究进行支持。发展农业的高投入、高风险以及可持续发展，需要政府提供财政补贴：一方面以低廉价格提供各种现代生产要素；另一方面向农户提供信贷，以使农户有能力支付高额的投入支出。除此之外，农业基础设施的落后和薄弱需要公共财政加大投入，为农业的可持续发展保驾护航，有效发挥农业对国民经济和社会发展的支撑作用。
二、新时期我国财政支持农业发展存在的问题分析
(一)财政农业投入政策中存在的问题
1、财政农业投入总量不足，没有根本改变农业在国民经济中的不利地位。与我国农业的重要地位和发展要求相比，政府对农业的支持总量一直是较低的，财政支出中支农支出的比例趋于下降，财政性支农支出占财政总支出的比重远低于农业GDP在整个GDP中的比重。长期的投入不足严重制约了我国农业发展。
2、财政农业投入结构不合理，事关农业发展的投入比例下降。地方政府的公共投入主要用于同中央政府配套，用于直接增收的农业基础设施少。我国目前的支农支出中，财政用于人员经费和公用经费的比重上升，科技业务经费增长缓慢，而和农业发展密切相关的农业发展专项资金和支援农村生产支出方面，支出比例却呈现出下降的态势，使得农业发展面临着资金严重缺乏的困扰。
3、财政支农资金管理体制分散，降低了资金使用效率。国家对农业的投入分散在10多个部门，不仅增加了管理成本，而且在资金使用上存在很大程度的交叉重复，职责不清、政出多门、多头管理，降低了农业资金投入的使用效率。
(二)财政农业补贴政策中存在的问题
1、财政农业补贴缺乏长期战略目标，随意性较大。我国当前制定农业补贴政策，只是与当期的国家或者地区农村经济政策挂钩，而忽视从农业发展的长远规划考虑。补贴目标模糊、补贴效益低、安排无计划、补贴利益分配不公以及补贴资金忽多忽少的现象普遍存在。
2、财政农业补贴方式不合理。政府对农业的补贴以“暗补”为主，而公开补贴不足。国家通过补在流通、服务渠道，希望间接“折射”给农民，但是由于流通环节多而且复杂，很多支持资金在中间环节流失，支持效率低下，且补贴并没有真正传递到农民手中。
3、政策性商业银行的贴息贷款无法满足农业发展需要。这导致资金缺乏的现象严重，而且政府一直忽视对农业保险的补贴，农业保险业务出现全面萎缩，农业缺乏防灾补损的支持，这些都在一定程度上制约了农业的发展。
三、公共财政支持农业发展对策选择
从我国农业发展的实际情况出发，从总量上，要加大公共财政对农业的支持力度，优化农业补贴政策；从结构上，结合我国农村、农业、农民的实际情况，公共财政应该明确重点支持的领域。
(一)加大农业投入，稳定农业投入政策，整合财政资源
1、要确保国家财力向农业倾斜。过去的国家政策过多的向工业倾斜，带来了严重的城乡问题，造成了农业的长期落后和农民的长期贫困。每年的新增财力中，必须要划拨很大一块的比例投向农业。
2、各级财政对农业的投入，必须建立在法律法规制约的基础上。通过制定具体标准和办法，分清责任。在投资总额上，要按照现行的《农业法》的要求，使地方财政支农投资增长幅度不低于地方财政经常性收入的增长幅度，逐步提高地方财政支农支出在地方财政总支出中的比例。在投资方向上，国家投资主要用于增强农业市场竞争力和直接改善农业生产生活条件的良种工程、重要农产品基地及农用水利、节水灌溉等中小型基础设施以及农业科研、农业新技术推广。在资金匹配额上，地方要预留一定财力保证对中央项目的配套，建立政府间有关农村投入的分担机制，即中央政府财政和地方政府财政共同从财力上支持农业和农村社会经济的发展。
3、统一安排财政资金，解决资金使用分散问题。向农业投资时，各涉农部门应加强沟通和协调，根据统一部署安排资金；资金到达基层后，应组织专门机构进行整合，实行集中投入、重点投入，提高资金使用效率和效益，并按照有关法律法规，加强对公共财政支持农业发展的资金进行全程监管。
(二)优化农业补贴政策，扩大财政贴息范围
1、农业补贴政策要有原则、有重点、有方向。公共财政模式下的农业补贴要本着纠正市场失灵、弥补市场缺陷的原则，重点补贴市场调节不了或调节不好的方面，对提供纯公共产品或准公共产品的部分进行补贴，据此确定农业补贴目标。财政补贴的方向，首先，保障农民利益，提高农民的收益水平；其次，引导农业生产结构转型，深化农产品加工，延长农业产业链，实现农业产业化；第三，提高农民的整体素质，把农业真正转变到提高经济效益和劳动者素质为中心的轨道上来。
2、改革农业补贴方式。大力减少农产品流通环节的财政补贴，把这方面节省下来的资金用于农业生产环节，改善农业生产条件，增强农业发展后劲，同时特别还要考虑把这些资金的一部分直接用于增加农民收入。
3、扩大财政贴息资金的范围和途径。我国的财政贴息主要来源于政策性银行的贷款贴息，但政策性银行的资金是有限的，远不能满足全部政策性贷款的需要，故有必要对一部分商业银行的农业贷款进行贴息，引导社会资金更多地投资到农业上，解决当前农业投资整体资金不足问题。同时，对于农民应提供优惠贷款，银行的利息差额由财政负责补贴。此外，由于农业自然风险大，私营保险公司往往无力负担，为降低农业生产者的经营风险，应通过政府支持的方式办理农业保险。
（三）公共财政应重点支持的农业领域
1、加强农业基础设施建设，为农业发展提供物质基础。农村基础设施建设在促进农业生产的发展、增强农业抵御风险的能力、保障农业生产的稳定性、降低农业经营成本、提高农民素质和农村经济市场化程度等方面作用巨大，从而在促进农民增收上具有基础性作用。但我国长期的二元社会经济体制使农村的各项基础设施建设滞后，这在一定程度上阻碍了农业的发展，农业基础设施的完善需要政府财政的支持，这不仅能提高农村经济的发展速度、弥合不断扩大的城乡差距，还能提高粮食的综合生产能力，有效解决我国的“粮食安全”问题。
2、加大农业科研投入，提高农业生产的科技贡献率。科学技术在农业发展中起着举足轻重的作用。我国农业科技总体水平与发达国家相比，有较大差距，农业科技仍然不适应发展需要。科技研发体系不健全、农业科研成果储备不足、基层农技推广体系建设落后、农业科技成果应用率低等问题，都直接制约着农业的发展。国家应该加大对农业科技的公共财政投入力度，不断增强农业科技自主创新能力，加快农业科技成果转化应用增长的贡献率，保证最新的科技发展成果能应用于农业，为农业建设提供技术支持，同时也转变农业的增长方式，实现农业的可持续发展。
3、完善农村社会化服务体系，扶持农业合作组织发展。目前，我国农业经营比较分散，基本是以家庭为单位，给农业生产规模效应的发挥和分工协作的实现增加了不少的困难，同时应对市场风险的能力也比较差。因此，需要不断完善农业社会化服务体系，提高农民组织化程度，降低农业生产的交易成本。而这需要政府财政的大力支持，对服务于农民的合作组织提供投资补贴，并且在税收方面给予优惠政策，使合作组织有能力免费为农民提供各种生产资料的供应、农产品供求状况、价格行情及预测等信息以及资金借贷等方面的服务，增强农业和农民应对风险的能力。
4、加大对农产品加工企业的扶持力度，提高农业附加值和综合效益。我国农业初级产品生产比重大，农村二三产业不发达。农产品加工业不仅可以从一定程度上解决小生产与大市场的对接问题，还能提高农业的国际竞争力和农民的组织化程度。因此，政府有关部门应对农产品加工企业深入调研，通过适当的财政补贴重点扶持农产品加工业，做大做强做优龙头企业，拉长农业产业链，着力提高农产品附加值。同时，龙头企业可以吸纳当地的劳动力就业和致富，实现农村的健康和谐发展。■ |
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