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提要 增强政府在自然灾害中的应急管理能力是完善我国公共服务体系的关键一环。但是，我国不完善的应急法律法规、单兵作战的政府防灾减灾模式、不完备的指挥决策系统与职能体系，以及社会应急保护能力的不够等等，都大大影响了我国应急管理的效率与水平。政府在自然灾害应急管理中有准确的角色定位，必将大大推进我国政府自然灾害应急管理水平的提高。
一、完善政府自然灾害应急管理水平的现实需要
（一）我国自然灾害频发影响严重的现实国情。我国地域辽阔，是一个自然灾害频发，种类繁多的大国，主要的灾种包括水、旱、虫、震、风、火、冻等。自然灾害事件的频发，严重威胁人民的生命财产安全和社会稳定。自然灾害事件具有很强的破坏性和不可抗拒性。此外，自然灾害事件也属于突发事件的一种，事件的突发性、偶然性，处置事件的紧迫性、时间性，以及事件的规模之大与影响程度之深远决定了对其管理决策的难度也是很大的。所以，自然灾害频发严重的现实国情必将长期影响我国社会主义现代化建设的进程。
（二）建设社会主义和谐社会的宏观背景。自然灾害事件所产生的巨大社会风险不仅外延到政治、经济、社会和文化各个方面，甚至会对城镇乃至整个国家安全和国民经济社会发展产生强烈的“外部损害”。我国农村自然灾害管理应急机制的建设与创新是建设社会主义和谐社会的客观要求，具有转型期政府行政伦理升华的深刻内涵。总之，完善我国自然灾害应急机制的建设与创新，既是政府有效履行社会管理职能，提供社会公共服务的基础性工作，也是政府自身伦理建设重要而紧迫的任务；既是事关国家长治久安的大事，又是检验政府行政能力的重要标志。
（三）社会转型期服务型政府的价值诉求。党的十七大提出的改善民生、加快社会建设的任务，如教育、医疗、社会保障、就业和收入分配等，都离不开完善的公共服务体系。加快公共服务体系建设，是经济社会发展到一定阶段的必然要求，是促进科学发展、社会和谐的重要内容。无疑，增强政府在抗灾减灾中的应急管理能力也是完善我国公共服务体系的关键一环。我国公共服务供给滞后是当前社会问题的焦点，也是导致自然灾害事件应急反应能力低下的最根本原因。加快政府在自然灾害中的应急管理机制建设也是促进社会公平、公正的重要举措。
二、我国政府自然灾害应急管理现状分析
（一）健全规范的应急法律法规缺失。对自然灾害的应急管理要制定相关的法律、法规，统一规定政府在处理紧急状态中的职权和职责，确定依法应对紧急状态的法制原则，而且要考虑到自然灾害应急管理的特殊性，而目前我国这方面的法制建设还很不完备，政府在面对突发事件的时候仍然是以行政手段为主，这与服务型政府和法治政府的理念是相悖的，而且容易对民众的合法权益造成损害，引发民众的不满情绪，成为社会危机集中暴发的导火索，与和谐社会的要求也是完全相悖的。
（二）单兵作战的政府防灾减灾模式。从整体来看，我国政府自然灾害应急管理仍然是单兵作战的政府防灾减灾模式。自然灾害应急管理是政府的职责，各级政府在防灾减灾工作中应当扮演重要的角色。在2003年应对SARS危机中，参与主体单一，过分倚重政府，传统的计划经济方式发挥了主要作用，从社会动员、各种资源的提供和组织，政府在危机治理过程中始终处于绝对主导地位，几乎包揽了一切与危机治理相关的工作。多元主体参与危机治理的机制尚未形成，导致政府治理能力大打折扣，政府治理成本增加。
（三）不完备的指挥决策系统与职能体系。自然灾害事件的突发性与独特性，决定了危机决策行为是一种非程序化、超渐进的行为，但是此处的“非程序化”与“超渐进”都是相对于正常的社会秩序而言的。就整体性的危机决策本身而言，超渐进与非程序化只能说明危机决策的随意性与仓促性，说明政府危机决策机制的缺位。所以，危机决策相对于社会秩序的常态，是非程序化的决策，但在相对独立的、非常态的危机决策机制内部，又应该使其相对程序化、模式化、法定化。因此，把危机决策的职能整合到各级政府和各个政府部门的日常工作之中是十分重要的。从我国的公共危机决策的现状出发，构建与完善公共部门危机状态下的决策机制，全面提升政府的危机决策能力是十分必要的，这也是我国全面实现小康社会和社会主义现代化的基本保障。
（四）羸弱的社会应急保护能力。2003年初在我国发生的SARS事件，使我们对公共危机的危害性及其提高政府公共危机的治理能力的必要性有了更深刻的认识。近几年来，全社会的危机意识逐步增强，如何提高政府公共危机治理能力受到党和政府的高度重视。2003年10月14日，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制的决定》指出：“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”，温家宝在十届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中再次指出：“特别要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。”可见，提高应对公共危机的能力已成为各级政府面临的一个现实而重大的课题。但是，从2008年初的冰雪灾害以及5月12日的汶川大地震来看，当地政府、企业和老百姓的应急保护能力还处于一个很低的水平，缺乏相应的应急机制，缺乏自救、互救能力，不能在第一时间自发地投入到抗灾救灾活动中去，反应迟钝，丧失了很多自救、互救机会，给国家和老百姓的生命财产造成了巨大损失。
三、政府在自然灾害应急管理中的角色定位
（一）公民权利放在首要位置的行政伦理取向。在自然灾害的应急处理中，政府在应对某一项具体的紧急事件时，实际上有许多价值目标，但最重要的应该是“以人为本”，“人民生命财产安全始终是最重要的”。在自然灾害事件应急机制中，抢救生命与保障人们的生存条件是应急危机机制和开展救援工作的首要任务。因此，必须确保受害和受灾人员的安全为基本前提。四川汶川大地震后，温家保亲临救灾一线，部队官兵火线急救，并号召全社会全体联动，努力地搜救并妥善安置灾民，都反应了政府坚持“以人为本”，把老百姓的公民权利放在首要位置的行政伦理取向。
（二）明确清晰的政府行政问责制度。责任政府是民主政治时代的产物，是目前世界各国普遍追求的行政目标。责任政府构建的具体过程各不相同，但所依据的内在逻辑是一致的，即沿着“对谁负责”、“对何事负责”、“由谁负责”、“如何负责”的逻辑主线进行责任政府的构架，标志着我国政府管理方式正由注重依靠行政手段向注重依靠法律手段转变。在自然灾害事件应急管理的各个阶段，都必须落实政府问责制度。应急管理的对象大多数都是突发的，非常规的，需要既要做出正确决策的突发事件，更要落实问责制度，确保防灾减灾工作顺利进行，确保老百姓的生命财产安全，实现社会的稳定、和谐。
（三）健全完备的应急管理法律法规。必须加强法制研究和建设，尽快制定和完善相关的法律、法规和规章体系，实现危机管理法制化。主要包括三个层次：一是要在宪法中增加有关紧急状态方面的规定，在宪法中明确规定紧急状态基本制度，为紧急状态法提供法律依据。二是制定一部统一的、综合性的紧急状态法，对紧急状态管理做出明确而全面的规定，确立国家紧急状态中实行法治的法律基础。三是从不同方面，在各种领域制定和完善各种专门的应急管理的法律、法规。只有这样，才能有效保障政府治理危机时的合法性并能做到切实维护公民的合法权益，避免危机管理的随意性、盲目性，以免出现违法违规行为。做到“通过程序和实体的完善，提高政府的法制保障能力”。此外，积极借鉴国外应对突发灾害事件的法律法规，必将对我国的应急管理法律法规的完善起到巨大的推动作用。
（四）完善多元治理的自然灾害应急管理模式。能否充分调动全社会齐心协力地参与是影响应急管理成败的一个重要因素。政府不是万能的，有效的危机治理需要政府、社会公众、企业、非官方组织乃至国际社会等的共同参与，这不仅是市场经济的外在要求，也是政府力量有限性本身的内在需要。有效避免危机的发生和应对危机，根本上取决于公共治理结构的优化，应当“追求一种公私合作，政府与社会力量互动的治理模式，强调公共行政的二元分化，即政府治理公共政策化和事务管理社会化。”十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确指出，要“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用”，在抗击冰雪灾害与汶川大地震中的志愿者的广泛参与和国际合作就是这种多元治理模式的表现。
（五）信息充分公开与防治赈灾的国际合作并举。我国政府在成功地应对2003年的SARS和禽流感以及2008年初的冰雪灾害以后，已经逐渐认识到信息的充分公开是非常有助于灾害事件的应急管理的，特别是有利于争取民众的合作以及国际上的支持。四川汶川大地震中当地民众的自救，大量志愿者自发前往灾区参与救助重建，以及海内外的国际援助源源不断地涌向灾区，极大地缓解了灾情。此外，许多自然灾害事件国际化、国际性的事实，迫使我国政府逐步转变观念，从被动到主动地和国际社会开展广泛的合作，这对于迅速、高效地处理自然灾害事件作用很大。
（六）指挥高效迅速、运作协调有力的职能体系。地方危机应变机制落后，部门和部门交叉重叠，决策机制混乱，地方和中央事权、财权的不合理划分等都是导致灾难恶化的原因。公共机构在研究方案、制定决策和检查实施等环节上耗费了大量时间，整个救灾体制一直要最高领导层介入，才开始逐步动员起来。救灾机构繁多却造成机构集体失灵，以致需要再临时成立一个机构来领导救灾行动，这充分说明公共治理体制不很健全。所以，应借鉴其他国家有益的经验教训，构建起适合我国国情、指挥高效迅速、运作协调有力的职能体系。
（七）重视灾后重建阶段的经验总结与责任追究。近年来的自然灾害越来越表现出波及范围广、危害大的特点，但从灾后重建的经验教训来看仍然总结反思得不够，很多问题反复出现，却仍然没能得到顺利解决并追究相应的责任人。在2008年的雪灾中，我们的气象部门应该具有对自然灾害的超前预警能力、在冰雪到来之前就告知社会制定应急措施；我们的铁路公路部门提前做好农民工返乡的应急预案；我们的交警部门不是应该一遇大雪就打着安全的旗号进行封路、禁止通行，而是应该采用疏导的办法。2008年的雪灾虽然是天灾，但在更大程度上恰恰是“人祸”，豆腐渣工程祸国殃民。各级领导都把输电铁塔的倒塌、输变电线路的损毁归罪于雪灾实际上应该归罪于“豆腐渣工程”。此外，在四川汶川大地震中倒塌的大批学校，从事后的建筑专家分析来看，是完全不符合国家建筑质量等级要求的。从今年雪灾以及地震灾害中我们反思的东西还有很多，我们应当从年初雪灾以及地震灾害中检讨和反省我们的应急机制和社会管理能力。■ |
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