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提要 代建制是近年来出现的一种新兴的工程管理方式。本文从委托代理理论来分析引入代建制后的项目管理-委托代理关系，提出目前代建制实施中的若干问题及防范措施。
一、基本概念
（一）委托代理理论及委托-代理关系。委托代理理论中的委托-代理关系是指在交易双方信息不对称情况下，一方（委托人Principal，指不知情的一方Uninformed Player）的目标要通过对方（代理人Agent，指知情的一方Informed Player）的行动实现。但当交易结果与预定目标发生偏差时，委托人不能了解这种偏差是由代理人造成的，还是由其他原因造成的。于是，代理人的私人信息会影响委托人的利益，或者说，委托人不得不为代理人承担信息风险。
（二）代建制。所谓代建制，是指为了实施对于政府投资公益性项目建设的有效管理、建立科学的责权分担机制，而根据法律法规和行政规章的规定，通过市场竞争的方式或其他方式从具有相应代建资质的项目管理企业或专业机构中选任合格的代建人，政府作为投资人和业主以代建合同的方式将投资项目实施建设的全过程委托其管理，并支付相应代建费用的项目实施管理方式。因而对于代建制进行制度定位时，不应将其混同于一般的项目管理方式，否则将难于理清代建企业的代建和对于项目的管理之间的关系，而应当将其归位为解决政府（国家）业主的“虚位”问题、提高项目管理的效率、做实各主体责任而将政府对于公益性项目的建设管理通过一揽子的方式委托代建企业实施的行政管理方式，是一种具有中国特色的政府投资项目管理方式。
从大的概念来说代建制是一种委托－代理建设方式，而在具体实施过程中，其形式却应该是多种多样的。有全权委托、有部分委托，甚至还有假委托。但是，比较彻底的代建制应该是全权委托，也就是代建单位对工程项目的组织实施进行全过程的管理。
二、代建制项目管理模式的委托-代理关系分析
在代建制项目管理模式中，政府主管部门、代建单位、承包单位、使用单位为了达到共同目标，各司其职、相互制约，是对传统“投、建、管、用”多位一体模式弊端的改革。
（一）参与代建制各方的地位。政府、业主、项目管理企业、承建商、使用单位（运营单位）五大主体之间的关系应该是：政府成立城投公司作为项目业主，政府主管部门负责对建设工程项目管理市场进行监管；业主按招商合同选择项目管理企业，并负责投融资和建设资金管理，接受财政部门审核；项目管理企业按合同负责项目的建设管理，并接受政府和业主的监管；承建商按合同负责项目的设计施工和材料采购等工作，并接受项目管理企业管理；使用单位（运营单位）最终使用（运营）竣工后的项目，并在使用（运用）过程中接受政府和业主监管。
（二）代建单位与政府主管部门的委托-代理关系。根据委托代理理论，政府是资金使用权的直接投资人，拥有支付报酬、进行谈判的权利，通过在建筑市场上的交易，根据预先达成的条件选择代建单位，通过合同来约束代建单位，而非行政权力。招投标和材料设备采购由代建单位操作，有效阻断了政府投资项目客观存在的“搭便车”和寻租偏好及原体制惯性带来的领导意愿与行政干预，形成所有权与管理权分离的委托-代理关系。委托人（政府主管部门）因拥有剩余索取权而具有监督代理人（代建单位）的积极性，代建单位也因其报酬与业绩挂钩而产生积极性。根据代建合同，代建单位有责任随时向投资人报告项目的进度、质量和资金的进展情况，使政府投资人做到心中有数；对政府投资人来说，委托代建单位可以把政府从具体的工程管理工作中解脱出来，把精力集中到目标性监控和规范市场规则的工作中来。
代建单位对工程建设拥有较多的技术管理优势，其自身的技术管理、经营业绩等均属于私有信息，政府主管部门对各代建单位的信息情况不很清楚，仅依据费用低而选择资信差的代建单位，从而导致逆向选择。更主要的是在招标投标之后的工程建设过程中，作为委托人的政府主管部门只能观察到项目建设的结果，而无法直接观察到代建单位的努力程度和工作状态，形成新的信息不对称。代建单位可利用自身的信息优势欺骗政府主管部门，以减少工作投入甚至与承包单位勾结等道德障碍行为损害政府利益。为减少代建单位机会主义行为对政府投资的风险，政府主管部门对代建单位具有监督否决权。
（三）代建单位与承包单位的委托-代理关系。代建单位受政府主管部门委托，具有与勘察设计、施工承包商、材料设备供应商等单位依法进行招标投标、合同谈判、付款控制、合同索赔等权利。代建单位对各承包单位的资信、业绩等信息掌握较全面，可减少逆向选择，帮助政府主管部门选择最合适的承包单位，订立周密的承包合同，同时代建单位在工程管理、专业知识方面的信息优势，可有效监督和配合承包单位的建设活动，防止发生道德风险，保证工程质量、进度、投资等全面符合合同要求。
承包单位的收入来自合同价款，由于其有限理性和机会主义倾向，为了自身利益会采取减少必要的投入或通过索赔来增加赢利。这就需要代建单位必须相应增加工作投入，多检查监督，及时、正确地发出指令，以防止承包单位的欺诈行为。
（四）代建单位与使用单位的委托-代理关系。以往，由于政府投资项目多为非营利的公益性项目，使用单位充当“投资者”，缺少投资约束机制，为了局部利益，在项目决策前期对投资概算或设计概算人为压低，建设过程中则擅自扩大建设规模和标准，建设资金一旦出现缺口，政府主管部门只得追加投资，造成“三超工程”和“钓鱼工程”的出现。
在代建制项目管理模式下，使用单位的主要职责是负责提出项目功能要求，协助代建单位做好工程建设前期以及建设过程中的有关手续，创造良好的外部条件，以及实行工程质量、进度、资金合理使用的监督工作。割断了使用单位与代建单位之间的利益关系，使用单位不直接参与建设，代建单位代行了使用单位在建设期间项目法人的职责。
三、代建制模式存在的问题
由于代建公司属于企业性机构，天然具有某种不稳定性，特别是在相关法律尚不完善的情况下，一旦撤销或改行，将无法落实“质量责任终身制”。既然为企业机构，其利润最大化为其主要目标，因此在有些地方，代建制企业除收取代建管理费外，还收取不同比例的提成。这样一来，代建公司为赚取“提成”或追求利润最大化，很可能出现片面压低投资、降低施工标准等现象，影响了政府投资的质量和效益。
地方代建公司不但数量不少，而且发展很不平衡，总体素质和水平不高；绝大多数力量薄弱，局限性大，不具备真正从事工程项目管理的实力。同时，在市场经济条件下，代建公司之间从自身利益出发必定出现盲目“抢饭吃”现象，导致不规范竞争行为愈演愈烈，给招标投标和日常工程管理造成被动影响。由于代建公司承接的是政府投资项目，透明度不高，难以避免“暗箱操作”等人为因素，极易产生腐败问题，不利于反腐倡廉。
从国内情况看，目前实行政府投资项目集中管理的地区，代建机构的规模普遍太小。据调查，除深圳外绝大多数地方的编制人员均严重不足，过小的规模对这些机构的有效或高效履行监管职责形成了巨大的挑战。
在个别实施政府项目统一管理的地区，一个机构统管了所有的代建项目，权力过分集中，形成了一定程度的垄断。专家认为，这种模式实际是一种“交钥匙”总承包形式，既没有被代理单位，也没有代建单位。
项目使用管理单位和代理机构的责、权、利不够明确，导致运作过程中出现不同程度的混乱。
四、完善代建制项目管理模式建议
（一）建立有效的竞争和激励约束机制。根据委托代理理论，解决委托-代理问题在于通过制定权利与义务、责任与利益相制衡的竞争和激励约束机制，将委托人的风险不同程度地转变为代理人的风险，从而刺激代理人按照委托人的最佳利益来选择行动，使代理人的行动符合委托人既定的目标。
由于当前具有代建资格的项目管理公司不多，且业务主要依托其所在的行业主管部门，缺乏有效的市场竞争环境，要形成契约化、规范化的代建制市场，就要打破目前的条块分割、引入竞争、开放门户市场，允许更多的项目管理公司参与政府投资项目的代理。众多的代建单位竞争也使得私人信息公开化并倾向于市场的均衡水平，竞争保证了信息公开，避免了政府主管部门在招标投标过程中，由于信息劣势而造成的逆向选择。
代建单位的利润来自代建服务费及实行投资包干责任制的节余资金两部分。通过设计最优的激励机制，使代建单位对投资人负责，承担相应的法律责任并获得合理的经济收入，使其达到使委托方满意的同时也给自己带来最大净收益；落实政府投资人对项目监管的深度和力度，使政府对建设项目的管理真正向市场化和目标化管理转变。
（二）加强合同管理。在代建制项目管理模式中，解决委托-代理问题的关键在于明晰工程实施的风险所在，必须通过合同来约定各方的权利与义务、风险与收益等关系。
政府选择具有相应能力和经验的项目代建单位，负责项目建设的全程组织和管理；政府通过合同来约束代建单位的行为，政府与代建单位的权利、义务均通过合同予以确认，代建单位必须严格履行合同，如果擅自变更建设内容，致使工期延长、投资增加或工程质量不合格，代建单位均须承担相应的违约责任。代建单位也通过与承包单位签订的合同，确定承包单位的工作责任、工作范围及工程价款，分解代建合同中确定的各项项目管理目标。
（三）实行工程担保和保险制度。鉴于目前代建制项目管理模式尚处于起步阶段，绝大多数代建单位规模较小，无力承担较大的合同风险和工程风险。实行工程担保和保险制度不失为化解合同风险的有效途径。即代建单位必须向政府主管部门提出履约承诺，并将这一条件列为受托承建政府投资项目的准入条件，同时应在政府投资和代理费用中各拿出一块，合并单列为工程保险费，以保障工程风险能通过保险公司转移分散，确保政府投资项目的顺利实施。
实行工程投标担保及设计责任保险后，中标的勘察设计单位及施工单位等必须向代建单位提供履约保函，政府主管部门则提供工程款支付担保以确保投资项目成功。
（四）完善政府对代建单位的监督体制。在政府投资管理中，要加大前期工作的力度，逐步推广全过程代建模式，尝试“交钥匙”工程。改革现有的代建资金拨付形式，实行建设资金直接下拨代建单位或施工单位的代建方式。加快培育规范代建制市场主体，建立责权分明、制约有效、科学规范的管理体制，不断提高投资效益与管理水平。
（五）制定完善代建制相关的法规政策。政府部门应该尽快制定《政府投资项目代建制管理办法》，将代建制的基本框架建立起来。该办法主要内容应该涉及代建项目类型、代建项目工作程序、项目代建单位条件与选择、代建工作内容、代建单位的权利与责任、代建项目执行标准、代建项目报告制度、代建项目的验收与移交、代建项目咨询管理费用标准与支付、代建项目中止与终止、防止腐败条款等众多内容，从而为代建制的实施与发展指明方向。■ |
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