| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 经济/产业 |
经济学家贾康认为，财政乃是“以财行政，以政控财”，指出了财政的本质在于通过政府部门的预算收支状况来提供公共产品。公共财政是适应于市场经济而生的；我国已初步建立了社会主义市场经济体制，必然要求完善我国内在的公共财政制度。这就产生了一个问题：我国以往是以国家分配论为思想基础的财政分配制度和计划经济体制，建立公共财政是一个全新的局面，因而怎样学习和实践好西方的公共财政制度问题就成为问题的关键。然而，西方国家的公共财政制度本身也存在差异，英国与美国就其公共财政制度的形成历史和制度本身存在很大差异，因此如何把西方的公共财政思想运用于我国实践就成为我们探索适合我国社会主义市场经济体制的重要问题。
我国的财政既包括制度内财政又包括制度外财政；前者由预算内财政和预算外财政构成，后者是在现行财政管理体制之外的政府收支活动。制度外财政带来了一些负的外部性。一般认为，矫正其负的外部性的方法是将制度外财政纳入制度内管理，所以它也就自然而然成为我们关注的焦点。
一、公共预算比较分析
目前，这种制度内外财政的并存，表明我国财政预算体系是分散的。据估计，我国的制度外财政收入主要集中在地方政府，预算体系的分散性与社会主义市场经济体制要求的预算的完整性格格不入，因此统一预算成为必然。20世纪五十年代以来，我国的财政体制是从统收统支到分税制改革，二者客观上都要求统一预算；但是前者是全国上下的统收统支，后者是在各级政府预算合理分权基础上的统一，是分散中的统一。
公共预算要求预算统一，进而要求制度外财政的管理纳入预算内管理。但是，预算是一种公共产品：其一，因为是市场失灵的领域，私人无法提供；其二，从根本上讲，它有利于市场经济。导致预算提供不到位的原因，诺斯从“路径依赖”的角度指出，由于存在“路径依赖”惯性使人们的选择行为难以发生改变。由于缺乏“选择性激励”，即使每个人意识到需要公共产品，但是由于缺乏对提供者的额外收益而导致这种公共产品仍然提供不到位。奥尔森把这种状况作了阐述，称为“奥尔森困境”。选择性激励这种制度供给的差异说明，即使有着相同公共产品需求的各国家，公共产品的提供也可能不同。
公共预算也称国家预算或政府预算，具有法制性、完整性、年度性等特征。在此，我们将预算视为奥尔森所论述的一种缺乏“选择性激励”的公共产品，即“奥尔森困境”。因此，要矫正制度外财政的外部性，实际上就是要走出“奥尔森困境”，而要走出困境，就需要采取“选择性激励”的制度供给对地方政府进行激励，促使将其主动纳入制度内财政管理。
二、“奥尔森困境”公共选择理论分析
布坎南从政治制度的角度出发，根据“控制官僚主义特权的蔓延滋长”的需要创立公共选择理论，它是一种用经济学的方法，即引入“经济人”、“交易政治”的方法论研究非市场决策及过程的“新政治经济学”。公共选择理论的研究，旨在探讨公共政策制定与决策的过程，并以实证的观点构建民主政治“铁三角”：政客、官僚集团与利益集团相互博弈的现代政治行为模式。公共选择理论认为，政治市场中运作的政治人往往假借 “政府”之名，行个人效用最大化之实，最终导致政府失灵的出现。目前，我国制度外财政的矫正进程并不快，其原因在于需要地方政府的配合，地方政府利益集团出于经济人理性的考虑，担心矫正制度外财政后利益受损；另一种流行的观点认为，制度外财政为地方政府官僚带来了“租金”收入。因此，地方官僚和政治家会“抵制”这一进程。
公共选择理论把政府当作一个有自身利益的实体，政府失灵是不可避免的， 这就打破了传统政治学理论对政治人假设的幻想，即政治家和官僚会为了公众利益而工作，政府失灵只是偶尔的操作失误，可以由政府自身加以纠正。主张为了将政府失灵降低到最小程度，公共选择的参与者所能够做到的是尽量完善政府管理过程，加强对管理者的监督，加大约束力度。鉴于此，对于制度外财政外部性的矫正，其根本在于对地方政府进行“选择性激励”，满足地方政府经济人地位的假定，在地方分权合理的条件下完善统一预算的集权。
关于分权和集权的必要性问题上，一般认为，由于地方政府在信息上的优势，能更清楚地方的公共需要，因而能提供合意的公共产品。同时，地方分权是必要的，而中央集权看来也是必要的，它们各自的优点就是对方的缺点，两者之间应该实现某种均衡。这种均衡应该由中央集权的边际成本和边际收益比和地方分权的边际成本和边际收益比得出。当中央集权的边际收益等于边际成本时，中央集权就实现了经济上的局部均衡；而当地方分权的边际收益等于边际成本时，地方分权就实现了经济上的局部均衡。而当两者都达到局部均衡时，而且两者的边际成本和边际均衡都相等时，就实现了中央集权与地方分权的“公共均衡”解。中央集权与地方分权一般均衡解表明，集权应该适度，而分权也应该适度。但是，在集权与分权问题上，集权处于主动地位，就像在生产者和消费者之间生产者处于主动地位一样。因此，在生产者和消费者之间需要有消费者主权原则，在集权与分权之间也需要有“分权主权”原则。分权主权的原则表明，应该优先考虑分权的需要，优先考虑分权的选择，优先考虑分权的价值，由分权的需要确定集权的需要，集权应该为分权服务。在分权主权的原则条件下，划分中央与地方的事权和财权。因此，从分权与集权的关系上看，对地方政府分权性的“选择性激励”是市场经济内生的要求。
三、对“选择性激励”的激励相容约束分析：显示原理
Myerson1979年通过对非完全信息静态博弈的“拍卖机制”的委托-代理模型做了分析，提出了著名的显示原理。非完全信息博弈是指至少有一个人不知道其他某个参与人的支付函数（收益函数），因而收益期望也就不是所有参与人的“共同知识”。考虑中央政府与地方政府的博弈，地方政府有许多个参与人而中央政府只有一个参与人，此时各方存在信息不对称。我们假定各方不知道对方的行动顺序，同时也一般是符合现实的，即静态的博弈。
这里将中央政府看成不拥有信息的一方（即委托人），地方政府看成拥有信息的一方（即代理人），由于地方政府对地方公共产品的提供具有信息优势，相反中央政府则不具有这种优势。矫正制度外财政的关键是引入地方财政的公共选择机制，而后者的关键在于“选择性激励”的制度设计，在委托人代理人模型中，委托人如何设计激励合同，以诱使代理人从自身利益出发，选择对委托人最有利的行动。等价地说，委托人如何设计博弈规则，才能使代理人如实地暴露自己的类型。在贝叶斯博弈中，参与人的行动集、类型集、策略集以及收益函数构成了参与人的一个战略空间，如果参与人的策略集等于他的行动集，则称为一个直接机制。如果它的贝叶斯纳什均衡参与人的策略集满足所有参与人的最优策略，那么它就满足直接机制，则称它为激励相容的直接机制。定理对于任何贝叶斯博弈的任何贝叶斯纳什均衡，都可以重新表示为一个激励相容的直接机制，显示原理的意义在于对于一般机制设计的研究，可归结为对于激励相容的直接机制设计的研究，于是中央政府制度设计的激励相容直接机制在于如何让地方政府“实话实说”，即行动一致。然而，当制度外财政被矫正规范化以后，地方政府还能不能为当地政府运转提供经费？还能不能成为公共投资的主体，去促进当地基础设施的建设？至少有以下几点理由让地方政府担心做不到这几点：
其一，分税制改革中，政府间财政关系的确定采用基数法。而制度外财政外部性的矫正就意味着拥有制度外财政的地方政府的收入要制度内管理，即更加透明化。也就是说，收入基数被抬的越高，其上缴的比例就越高；同时，制度外财政的很大一部分是用于地方性公共产品的提供的，符合成本收益的对称原则，制度化管理后，有可能把这部分收入调作他用，因而地方付费者就没有收益的补偿，即缺乏“选择性激励”，因而就不愿再缴费了。
其二，制度外财政缺乏连续性和稳定性。制度外财政收入一般是以费的形式而不是以税的形式缴纳，不具有税收的法制性，一定强度的强制性和稳定性特点。因为制度外财政有时多、有时少，以什么标准来确定合适的比例，显然缺乏公平和效率的目标。
其三，国有资产管理制度的委托人与代理人问题。首先，盈利性国有资产是全国性的资产，人民如何行使产权就是一个公共选择的问题。其次，国有资产管理过程看似人民委托政治家，政治家委托官僚的委托-代理的公共选择问题，但盈利性国有资产的利益最大化目标是否与政治家的目标一致？这些都是难以解决的问题。
四、制度外财政的公共选择
基于以上分析，制度外财政的外部性矫正的问题实质是关于如何引进和加强地方政府财政的公共选择机制问题。本文认为，可以从宏观层面矫正制度外财政的负外部性影响。
认为通过实行财政联邦主义，引进地方财政的公共选择机制，能给地方政府以最有效的激励，因为它可以消除制度外财政可能给地方政府带来的担忧，满足激励相容的显示原理。世界上只要实行了市场经济的国家都选择了财政联邦主义，其体现就是分税制的财政体制，应尽快给予地方立法权，同时对地方实行有效的监督，地方政府的预算收支公开化等，只有这样，才能走出“奥尔森”困境，真正实现我国制度外财政的规范化。■ |
|
|
|
