| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 经济/产业 |
| 规范农村土地所有权流转——芜湖市繁昌县部分农村问卷 |
土地是农村经济发展的基本要素，土地问题也是农村中矛盾频发的一个焦点，其中尤以土地征用问题比较突出。据中国社会科学院的有关调研，2003年以来，农民土地权益纠纷已经成为群体性上访的第一位原因，并成为目前农民维权抗争活动的焦点，也是当前影响农村社会稳定和发展的首要原因。
从理论上而言，农村集体所有制土地流转涵盖两个层面：一是土地所有权的流转；二是土地使用权的流转。根据现行宪法和有关法律制度规定，农村集体所有制土地的所有权流转，只表现在国家对农村集体所有制土地的征收上，只是单向性的流转，征用土地成为农村土地所有权流转的唯一方式。
农村土地所有权的流转主要发生在农村土地的非农化使用。随着我国工业化和城市化进程的不断推进，现有的国有土地存量是远远不能满足经济建设需要的，必然要占用大量的农业耕地。农地非农化曾是高速工业化和快速城市化的助推手，但是过速的农地非农化已对我国经济社会可持续发展提出了严峻挑战。
就目前来说，从征地角度对农地流转的研究，大多是从理论上进行探索，实证研究较少，且研究成果主要集中在三方面：公共利益的界定、征地补偿和土地收益分配。本文通过对芜湖市繁昌县部分农村征地情况的实证调查，分析农民对农地价值及功能的认知，以及农地所有权流转后农民权益的受损情况及原因，并提出解决问题的对策及建议。
一、调查数据的获取与问卷调查设计
本次调研活动采取点面结合的办法，主要通过召集座谈会，走访典型村和选点进行入户调查问卷等方式获取调查数据。问卷调查包括四部分：第一部分是农民对农地所有权流转的认知程度调查；第二部分是农户家庭征地情况调查；第三部分是征地后农民权益受损情况调查；第四部分是失地农民社会保障及就业安置情况调查。
二、农民对农地价值及功能的认识
（一）中国农民的土地情缘。农民没有了土地，他们就没有了退路，社会就很难安定。土地对于农民而言，不仅是生产和生活资料，而且是集就业、养老、最低生活保障为一体的生存保障资料，是农民最为重要的经济利益和安身立命之本，也是农民坚决捍卫、不肯轻易放弃的理由。历史的经验也证明，农民失去土地，是社会动乱的根源，农民与土地的直接结合，则是社会稳定的基石。
（二）农民对农地所有权流转的态度。对芜湖繁昌部分农村的调查表明，对农地所有权流转持肯定态度的农民中，65.84%的认为可以改善地方交通、通讯、学校、医疗等基础设施和公共服务实施；37.89%的认为可以繁荣地方经济，增加就业机会，提高人们的生活水平；8.70%的认为可以获得一笔可观的收入；仅有3.11%的认为可以将农业户口转为居民户口。
对农地所有权流转持否定态度的农民中，70.19%的认为征地后失地农民的就业安置问题未得到妥善解决；63.98%的农民认为政府强行征地，农民与政府、开发商的矛盾时有发生；12.24%的农民认为征地后收入减少，人均土地面积减少，生产成本增加；1.24%的农民认为基本没有补充和保护农地的措施。
三、农地所有权流转后农民权益受损情况
农村土地所有权的流转，在一定程度上，改善了当地基础设施和公共服务设施，繁荣了农村经济，提高了人民的生活水平。然而，在具体的实践过程中，伴随农民失地而来的，往往是农民的“失业”、“失权”、“失利”。
（一）“失业”，即失地农民就业权益的流失。目前，对失地农民的就业安置基本上采取自谋职业与推荐就业相结合的办法。自谋职业中多以打短工、开小店、办小厂为主，这些职业随着城市化进程的加快和城市管理的加强，随时存在着被淘汰的危险。政府推荐与用地单位安置就业的人员，由于自身素质问题，工作能力不强，在工作岗位的竞争上常常处于弱势，尤其是失地的中老年农民，就业问题更为困难。就业权的没落使得生活也就没有保障，失去生活保障的农民就像不稳定的“化学分子”，影响社会的稳定。
（二）“失权”，即农村土地征用导致农民的土地权及附着在土地上的其他权利的严重缺失
1、土自由交易权的缺失。农地征用制度，形成土地一级市场的政府垄断，剥夺了农民对土地的自由交易权。在具有强制性的行政占用征地制度下，农民既不能决定土地的买和卖，也不能与买方平等地谈判价格。农民征地前的知情权和咨询权、征地中的参与权和话语权、征地后的受益权和监督权等都没有得到相应的尊重，甚至连利益受损后的法律救助权也被剥夺。可以说，农民在农地的整个过程中就是处于被动的地位，甚至被迫的地位。
2、农民社会保障权的缺失。征地前，土地就是农民的基本保障。农地被征用后，农民仅得到一笔几万元的补偿款就买断了几十年的土地使用权。加之，社会保障体系又不健全，造成大量的“种田无地、就业无岗、低保无份”农民的存在，“三无农民”的生活境况堪忧。
3、失地农民发展权的缺失。失地农民以土地这个唯一的生产资料换来不多的补偿，在考虑到以后的生活保障，子女高昂的教育支出及紧急情况下应对之类的安排后，已经是寥寥无几。这样，许多农民根本不敢动用这笔“保命钱”来用于未来的发展，如再教育培训、投资等。同时，由于自身年龄、残疾、教育等问题很大程度上限制了失地农民的发展机会和发展空间。
4、其他权利。农地被征用后，农民附着在土地上的其他权利也相应丧失。目前，我国农村土地占有关系与基层政权和政治治理结构有着密切的关系，拥有土地才能拥有农村集体的成员权，也才能获得与此相适应的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督权。一旦失去土地，这些权利也就不复存在。
（三）“失利”，即农地征用导致农民的利益大量流失
1、土地征用补偿标准过低，农民利益大量流失。我国《土地管理法》规定，征地农民的相关补偿费包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附作物和青苗补偿费。按国家标准，以现金形式的补偿通常在每亩1.5～3.5万元。实践中，不少地区征地时仅以法律规定的最低标准计算补偿额，征地补偿额本来就不高，地方政府在征地过程中，给农民的更少。此次调查涉及到的芜湖繁昌柏树村的补偿标准为：水田每亩4,500元，旱田每亩3,500元。
2、土地征用补偿价格与土地出让价格相差悬殊，土地收益分配严重不公。在征地过程中，政府往往以较低的补偿费获得土地，再以较高的出让金转入市场，实践中，这部分的增值额是非常大的。这些增值额实际上是在土地从农用地转为公益性用地或者产业性用地过程中产生的。但是，国家对征地过程中的这部分增值额不予确认，也没有让失地的农民从增值中获利。
3、征地补偿费被各级政府及集体经济组织截留。在具体的征地补偿过程中，征地实施单位一般不直接面对农民个人，而只面对乡、村两级，征地补偿费一般先经乡政府，再经村委会，最后才到农户，资金拨付一般也先到乡政府，只有个别直接到村。补助款层层截留，农民实际得到的少之甚少。
四、农地所有权流转过程中农民权益受损原因分析
（一）土地征收制度的缺失
1、我国现行的土地制度。我国实行的是城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设所用土地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者，成为城市土地一级市场的唯一供应商。
2、立法上的缺失。现行的土地征收法律规定与“公共利益”的目的存在矛盾，导致“公共利益”的范围规定得不够明确，不能使土地资源在征收过程中得到有效配置和利用。《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，该条第2款同时规定“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”按照该条规定，单位和个人进行建设可以申请使用原来属于国家所有的土地，也不排除申请使用国家征收的土地的可能。如果是这样，就严重违背了“公共利益”的目的。
（二）土地征用与监督管理不规范。不少政府为追求政绩的最大化，行为短期化趋向严重，过多采用粗放式外延扩张的用地模式，在“经营城市”、“推动土地资源向土地资本转变”等口号下，没有严格区分公共利益和非公共利益，滥用土地征用权，非法强行征占集体土地，出现了“多征少用，多占少用，早征迟用”，甚至“征而不用，占而不用，好地劣用，非法租用”的粗放性用地模式，造成十分严重的浪费土地和侵犯失地农民权益的现象。
（三）土地补偿制度不完善，征地补偿安置标准过低。目前，我国实行的征地补偿办法明显留有计划经济时代的痕迹，不仅征地补偿标准低，征地补偿的内容也不合理，难以全面反映现代高效农业收入现状，不能真正体现土地的价值和劳动力失业损失，无法保证失地农民维持一定的生活水准。
（四）农民自我保护能力短缺。农民自我保护能力短缺是指农民利益表达能力短缺、经济参与能力短缺与社会机会不足。一方面广大失地农民对国家法律法规十分不了解，对自己应当享有的权益知之甚少，寻求法律保护、运用法律手段的意识薄弱；另一方面广大失地农民是社会弱势群体，即使具有自我保护的意识，但却不具备自我保护的能力，失地农民不具备知情权和参与权，失地农民参与国家和农村集体事务决策的权益基本得不到保障，甚至表达愿望的渠道也常常被堵塞，正常利益常常被集体组织截留。
五、对策与建议
（一）打破土地一级市场的政府垄断，在源头上阻断地方政府卖地机制。贯彻宪法规定两种土地所有制长期并存的基本精神，实行国有土地和集体土地的“同地、同权、同价”。在我国，集体土地所有权和国有土地所有权制度是平等的制度，应赋予两种所有制的土地参与工业化和城市化的平等权利，改变目前农地只要变为建设用地，其所有制就由集体所有变为国有的格局。遏制地方政府通过规划控制冻结农民对土地的使用、行政区划调整、村民改居民、新一轮城市规划修编等行政手段、推行土地国有化、强行将农民集体土地转制、导致农民“失地”，以及伴随之而来的“失业”、“失权”、“失利”。
同时，要实施更加严厉的耕地保护政策，就必须下决心让政府退出土地经营，而让政府退出土地经营的最好办法，即是让农民集体建设用地进入市场。
（二）明确规定“公共利益”的范围，以法律的形式确定土地征收制度的目的。我国应采取为世界上多数国家所采用的概述加列举式的立法方式，除了保留现有“公共利益”的原则性规定外，还应明确规定“公共利益”的范围。我国以划拨方式取得土地使用权的项目范围与世界各国关于“公共利益”的规定是基本一致的，可以将这条规定作为确定我国土地征收的“公共利益”的范围基础，同时将教育、卫生、环境保护等项目明确列入“公共利益”的范围之中。此外，我国还应加强与“公共利益”有关的各项事业的立法，建立我国完整的公益事业立法体系，具体规定各项公共事业中的哪些建筑、设施可以适用土地征收。
（三）规范土地征用制度，完善土地征用程序。国家出于公共利益的需要使用集体土地时，除涉及到特殊情况外，应当和集体经济组织进行平等谈判协商。政府应当将征地目的、用途、补偿措施等具体事宜进行公示，召开包括失地农民代表在内的各方参与的听证会，听取各方面的意见和利益诉求。同时，国家可以建立征地申诉制度，一旦出现地方政府损害实地农民利益的行为，失地农民能够通过申诉制度向上一级政府直至中央进行申诉。同时，严格界定土地征用主体、客体、条件、方式、适用范围、具体步骤，要约束公共权力。尤其进一步严格审批征地手续，坚决杜绝征而不用、少征多用、未征先用等现象的发生。
（四）改进征地补偿工作，提高征地补偿标准。在深入实施农村城市化战略的过程中，较大规模地征用农地在所难免，关键在于要建立公平、合理的征地补偿制度，提高补偿标准，建立失地农民土地补偿的长效机制，以满足失地农民生存和发展的需要。
现行的征地补偿办法和补偿标准，已不适应当前农村社会的发展水平。特别是一些重大基础建设项目征地补偿标准过低，远远不能满足被征地农民的就业安置和基本生活保障。为此，应充分考虑土地作为财产的市场价格以及农民失去土地后的就业安置和社会保障等各种因素，确定与市场经济条件相适应的土地征用补偿项目和补偿标准，进一步尊重和保护农民土地财产权利，促进节约、集约用地。
（五）健全利益表达和纠纷解决机制。目前，引发农村征地纠纷的一个重要原因是缺乏农民的利益表达机制和纠纷解决机制，农民的利益诉求无法通过正常的、合法的、制度化的渠道加以解决，因而就采取了非正常、非制度化乃至不合法的手段和渠道来寻求解决。群体性上访事件就是这种利益表达受阻的具体表现。因此，要切实保障农民权益，避免或减少因征地问题引发的农村社会不稳定现象，就必须健全农民的利益表达机制和纠纷解决机制。
1、充分尊重农民的话语权。给农民和集体经济组织表达意见提供一个“场合”，防止因话语权的缺失而导致农民采取极端化的行为。
2、疏通农民的维权渠道。为农民维权提供更多的法律和制度途径，让农民的利益诉求能够通过正常、合法、制度化的渠道加以解决。
3、健全纠纷解决机制，避免矛盾激化。征地过程中出现纠纷在所难免，关键是要有一套纠纷解决机制，及时、有效地化解这些纠纷。
（六）稳妥安置失地农民，完善社会保障体系
1、积极创造条件安置失地农民就业。各级政府要充分认识解决失地农民就业问题的重要性和紧迫性，采取切实有效的措施，加大培训力度，积极拓展就业渠道，千方百计促成失地农民就业。
2、加快农村社会保障发展，完善社会保障体系。历史的经验证明，健全的社会保障可以降低弱势群体的被剥夺感从而有利于社会稳定。就失地农民而言，我国应借鉴其他国家有益于失地农民的经验，建立和完善失地农民的养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障等，并为失地农民提供受教育和培训的机会以及法律援助等，以此来提高被征地农民的社会支持水平和生活满意度，使他们的心理能够始终处于一种平稳的常态之中，确保社会的稳定与发展。■
本文系安徽财经大学2008年度大学生科研创新基金项目“农村土地流转问题研究”课题研究成果 |
|
|
|
