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根据《中华人民共和国土地管理法》第五章第五十六条规定：建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。
例如，工业用地转商业用地其主要方法是：1、改变为商业用途的，必须符合城市总体规划，并需经过规划部门批准。2、如符合城市规划可以改变为商业用途的，按照现行土地出让办法的规定，其出让应当通过招标、拍卖或挂牌等方式公开进行，工业用地原使用人和买受人不得自行进行买卖。3、通常的做法，可由工业用地使用人与所在区县的土地管理部门联系，由土地的收购储备机构根据年度收购储备计划安排收储。
近年来，工业用地转变成商业用地的现象屡见不鲜，如：1、以工业用地的名义审批，然后通过“公开”的方式，擅自改变土地用途，将整宗用地进行商品房开发或高价转让给他人，以获取高额的利益回报；2、与开发商联手，借单位的名义，对改变用途后的国有划拨土地进行房地产开发，以达到“利益双赢”的目的；3、个别拥有国有划拨土地的单位未经批准，擅自改变土地用途，并将划拨地块低价承包给开发商进行开发等等。
本文着重从寻租理论出发，对工业用地在使用用途转变过程中存在的问题进行研究，揭示这些问题存在的原因，以及提出如何利用制度设计来避免寻租行为。
一、寻租理论及其危害
寻租理论是本世纪七十年代西方应用经济学的重大成果，这个理论比较成功地解释了落后国家在建立市场经济的过程中危害严重的“权力和金钱相交换”的经济行为。由于寻租与资源控制权直接相关，因此，寻租活动都是发生在政府对稀有资源的管制和干涉的条件下。如果政府公正监督资源达成合同的履行，不直接管制和经营创造财富的部门、单位，没有支配社会资源的职责，就不会有租金的出现，就不会产生寻租现象；如果国家承担一切资源的配置，这种资源的配置是无偿的、无条件的，那么任何人和部门都无法寻租。寻租出现的条件就是政府承担一部分重要资源的配置的责任或者通过各种凡是影响着资源拥有者对其资源的配置。而政府掌握了这部分资源，产生寻租必然会对土地市场造成很大的危害：
1、政府对土地市场的干预所产生的寻租行为抬高了进入市场的土地价格，破坏了正常的土地市场秩序。
2、政府成立的各土地开发公司、管委会、征地拆迁机构，既行使政府的权力，同时又以企业的形式参与经营，追求自身利益的最大化，这必然产生寻租现象，从而造成市场竞争的不公平，影响了土地市场的正常运行。
3、地方领导追求政绩，为吸引房地产开发商而向银行要求贷款，造成寻租行为，其结果会产生还贷风险，引发地产泡沫。
4、政府以土地换资金，无偿或低价出让土地，默认、纵容违法用地或乱批地，也会产生大量的寻租行为。土地作为一种重要的生产要素具有资源和资产的双重性，配置土地资源必须遵循市场规律的原则，而上述的政府权利寻租行为造成了国有资产的流失，也不利于土地的保值增值。
二、对策
2006年8月31日，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确规定自今年起，工业用地必须通过“招拍挂”方式出让；年底，国土资源部又下发《全国工业用地出让最低价标准》，新增建设用地有偿使用出让费标准也相应提高了一倍。上述通知要求各级监察机关对工业用地出让规避招标拍卖挂牌、仍采取协议出让和划拨的；对工业项目通过计划立项、规划定点先行确定土地使用者的；对工业用地以招标拍卖挂牌方式出让后擅自调整土地用途、容积率等规划条件的；对不按规定及时准确地在中国土地市场网公开发布国有土地使用权出让公告和出让结果信息等违法违规行为，要认真纠正和查处。
中央加大对工业用地的调控力度，主要是由于在协议出让制度中，地方政府掌握着征地权，容易形成寻租，而导致大量的违法违规批地。协议出让制度已经不适合经济发展的需要，需要更合理、更有效的“招拍挂”方式来代替。由于土地市场寻租行为的产生主要根源于制度的疏漏，要从根本上遏制土地市场寻租行为，就必须进行制度创新或制度再安排。
1、重塑中央政府与地方政府间利益分配格局。要改革现有事权、财权不匹配的财政体制，从制度上逐步消除地方政府对“土地财政”的过分依赖，重塑中央政府与地方政府间利益分配关系。实行“明租、正税、清费”的房地产税改革可以进一步明确中央和地方政府的利益分配格局，使得税费和土地批租的不规范所增加的许多隐性成本下降，从而减少土地市场的非市场化带来的市场扭曲和地方政府缺乏稳定的税源可能带来的腐败问题。
2、明确土地管理权限，完善土地管理制度。应进一步完善土地管理体制，明确划分各级政府、土地管理部门及职能部门的职责范围，明确权力分工，以防止地方政府和相关部门寻租行为的发生。2003年12月27日我国开始实行省以下土地垂直管理体制，它为约束地方政府的行为提供了制度保障，加强了国土资源管理部门的职能、权力和责任，减少了市、县、乡（镇）政府对国土资源管理部门的行政干预，从而在一定程度上防范了寻租、腐败行为的发生。
3、完善市场竞争机制和监督机制，加快行政决策法制化步伐。对土地市场的供求活动应尽可能地通过市场进行，严格控制土地市场非均衡状态下的排他与独占等行为，从而使政府在行使其管理职能时更加具有透明度和公开性。同时，有效的监督约束机制可以加大预期成本，减少预期收益，因而有必要加快行政决策法制化步伐，健全监督约束机制，加大惩戒力度。
4、进一步改革土地资源配置方式，完善土地税收政策。政府应该规范其在一级土地市场上的行为，真正实现“招、拍、挂”的土地转让机制，增强土地市场的透明度，以使得土地市场的“经济租”下降。同时，要尽快改革完善土地征用制度，在农民集体所有土地转化用途时实行与城市土地“同地、同价、同权”，消除土地征用成本和土地出让市场的“双轨”差异，并大力完善土地税收政策，防止寻租者利用我国房地产税收中不动产税、交易税以及内外不平等税制的制度缺陷寻租，从根本上防范、遏制土地市场的寻租行为。
5、加强市场伦理和商业伦理建设，增进公务员政治责任感。制度和法律约束虽然对减少土地市场寻租行为有着重要的作用，但两者都只规范人们的最低行为标准，而市场伦理与商业伦理对人们的影响是深远的。一方面要加强政府官员的职业道德建设，尤其要提高公务员的政治责任感，使他们能够正确认识和对待手中的权力，自觉抵制权力商品化观念，抑制利己主义思想，提高法纪观念和廉政意识；另一方面要加强市场伦理与商业伦理建设，使人们树立正确、健康的市场价值观，倡导合法经营的理念，消除寻租动机。■ |
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