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提要 科学发展小城镇有利于开拓农村市场，有效地解决农村剩余劳动力转移和解决“三农”问题，是我国农村经济发展和农村社会稳定的基础，是进一步提高城镇化发展水平，推进我国工业化发展和全面建设小康社会的需要。
关键词：小城镇建设；农村经济；乡镇企业；科学发展
基金项目：中华全国供销合作总社社科项目（项目编号：GXZSKY06022）
中图分类号：F29 文献标识码：A
中部六省是农业大省，农业的突出问题是人多地少，农村劳动力的挤出效应日益明显。小城镇具有聚集人口、资金、产业和信息的功能；具有接纳城市能量并向农村辐射的功能；具有引导消费的功能。积极推进、大力发展小城镇建设，实施城镇化发展战略，科学解决“三农问题”，事关全面建设小康社会和社会主义现代化建设的全局，具有深远的影响。
一、科学发展小城镇的重要意义
发展小城镇既是农村经济的突破口，也是拉动整个国民经济发展的强大动力，实施城镇化发展战略，具有重大的战略意义。据测算，改革开放以来，小城镇对城镇化的带动作用为58%，对农村劳动力转移的带动作用为46%，对农民收入的带动作用为44%，因此科学发展小城镇建设对构建和谐社会具有重要意义。
（一）发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径。积极发展小城镇有利于我国加速推进城镇化过程，提高城镇化发展水平。城镇化既是推动一个国家工业化和现代化的动力源泉，又是国家工业化和现代化的重要标志之一。目前，世界发达国家的城镇化水平在70%～80%，世界平均水平为47%，而我国的城镇化水平只有30.4%，中部地区的城镇化水平更低，与东部和发达国家相差甚远。小城镇是大中城市成长的基础和起点，没有大批小城镇的不断涌现，就不可能有未来大量的大中城市的出现与发展。小城镇建设作为我国城镇化发展的支点，有其特殊的意义。
（二）发展小城镇有利于促进农业产业化经营和乡镇工业健康发展。小城镇一头伸向农村，一头连着大中城市。相对于城市，它有扩散效应的一面；相对于农村，它又成为集聚经济效益的增长点。发展小城镇，是促进乡镇企业集中布局、吸纳农村剩余劳动力、带动农村经济和社会发展的大战略。
当前，我国的乡镇企业分布过于分散，不利于各种生产要素产生聚集效应，不利于乡镇企业上规模、上水平、上效益。只有大力发展小城镇建设，并依托农村城镇促进周边地区的农业向区域化布局、专业化生产、一体化经营的方向发展，才能吸引乡镇企业进入城镇进行集中发展。并且小城镇建设有利于解决需求不足的问题，开拓城乡市场、扩大国内需求，特别是有9亿农民购买力的农村市场。据统计，1985年城市居民消费水平为754元，农村居民为324元。1997年农村人均消费水平为1，930元，仅是城镇居民的31.9%。城镇化如果同工业化同步，能达到50%以上，每年可增加万亿元以上的消费需求。对于扩大投资需求和消费需求、拉动经济增长，具有十分重要的意义。
（三）发展小城镇是解决农村剩余劳动力转移的有效途径。据测算，我国的土地最多只需要1亿农业劳动力，而目前农村总计有劳动力约5.6亿，以吸收1.2亿计，依旧有3亿多剩余劳动力。以目前的人口增长速度和提供的劳动机会，至少在四十年后，中国还依然面临着劳动力严重过剩的问题。众多的劳动力在农村无法消化，只能向城镇转移，如何解决3亿人口的就业问题，成为中国经济发展面临的巨大问题。
农业劳动力向非农产业转移，农村人口向小城镇集聚，是经济发展过程中的必然现象，也是加快我国农村产业结构调整和经济体制改革的需要。但目前我国大量农村剩余劳动力滞留在农村，还有一大批剩余劳动力虽然进驻城市，但“离土不离乡，进厂不进城”，没有实现真正的转移，而农村剩余劳动力由于其自身素质、资本积累，以及城市吸纳能力等因素的有限，不可能都到大中城市就业，只有加快小城镇建设、发展二三产业，创造条件让农民进镇务工经商，才能有效地解决农村剩余劳动力转移的问题。
二、小城镇建设过程中存在的问题
（一）布局不合理，规划缺乏科学性。一是小城镇的数量多、规模小。据《经济日报》提供的数据，到1999年初，全国建制镇已达19，216个，加上集镇，全国农村小城镇总数已超过5万大关，常住人口1.6亿人，平均每个镇仅有3，000多人。规模过小的直接影响是城市功能不完善、不健全，社会事业、基础设施和公用设施投资成本高且严重不足，创造就业的门路狭窄，对人口的吸引力不强，反过来又影响了城市规模的扩大，陷入低水平的恶性循环。二是规划的整体协调性差。虽然全国大多数小城镇都编制了总体规划，从局部角度看，一些地区由于缺乏统筹规划，基础设施共享率低，低水平重复建设的问题严重；一些地区不考虑自身实际的财力，摊子铺得很大，土地资源大量浪费。
（二）行政管理体制落后。小城镇的建设、规划和政府管理中存在着许多严重的问题。表面原因是小城镇政府管理者缺乏规划意识、缺乏长远打算；深层次原因则是政府管理体制落后，追求短期行为，重发展、轻改革，重建设、轻规划，重投资、轻管理的结果。例如，小城镇政府管理者频繁更换，每任管理者都追求政绩，搞达标工程，这是造成小城镇建设中短期行为的一个主要原因。根据调查，全国小城镇政府的主要负责人实际上平均两年更换一次，每一届政府都要追求政绩，都要干几件“面子工程”。于是，小城镇投资环境、生产生活环境的改善和可持续发展的环境问题、卫生问题、污水处理和垃圾处理等，这些需要持之以恒、多年才能见效的环境工程、生态工程就被忽视了；关系到城镇长远发展规划的制定和管理，同时也是小城镇可持续发展的制度性保障也被放弃了，城镇居民所创造的少之又少的公共资源也被浪费了。
（三）现行户籍制度阻碍了小城镇发展。城镇户口是阻碍农民进城镇定居的主要障碍。传统的户籍制度导致小城镇流动人口只能采取进城务工、回村居住、以工为主、亦工亦农的“两栖”生存方式。这些流动人口虽然职业已经转变，但是没有实现空间上的迁移。这就从人口规模、需求动力等方面影响了小城镇基础设施的聚集效应和第三产业的发展。现行政策要求农民进镇落户必须放弃承包地而且不给予补偿，使得农民进入小城镇不仅会失去他们实际上已经占有并受益的土地使用权，而且由于国家的社会保障制度不涵盖农村，因此失去土地对农民而言意味着失去生存保障，这就制约了农民进镇积极性的发挥。
（四）社会保障制度不健全制约了小城镇发展。目前，小城镇就业、养老、医疗等社会保障制度明显滞后，是造成农民进城后不愿交出承包地的重要原因。因为农民缺乏失去土地后长期稳定的生活保障预期，只能把土地看成是最可靠的基本保障。从经济学角度出发，农民迁居城镇，经济效益没有保障，但迁居成本却是现实的，机会成本也是很大的。因此，大多数外出的农民不愿意落户城镇。只有在社区服务和社会保障制度改革取得进展以后，才能使农民彻底割断对土地的依赖关系。
三、科学发展小城镇对策建议
小城镇建设是个系统工程，各级政府必须统筹规划，积极推进；各部门必须积极配合，搞好服务。提高农村城镇化程度，必须以科学的指导思想为理论依据，以经济建设为中心，抓住基础设施这个重点，强化区域功能配套，全面推进农村小城镇建设。
（一）小城镇建设要科学规划，合理布局。科学规划是小城镇建设的依据和前提。为了保证小城镇建设的高起点、高标准，必须按照实际情况与长远发展、区域总体布局与个别具体安排相结合的原则制定好规划，特别要重视基础设施的建设，配套建设要具有超前性，高标准建设，一步到位。对小城镇的防洪、供排水、供电、通讯、园林绿化、消防市场、科教文化、卫生体育等设施要统一规划，避免重复建设。规划要有特色，要因地制宜，充分发挥资源优势，优化环境，综合开发。这一点，东中西三个经济地带具有明显的差别。东部自然资源相对较少，但有资金、技术、人才优势；而西部正好相反。充分发挥资源优势，明确小城镇发展方向，把小城镇建设和本地的资源优势结合在一起。确立发展的规划模式，如工业主导型、市场劳动型、交通枢纽型、旅游开发型、边境贸易型、卫生城镇型等类型，做到起步即以特色见长。
（二）小城镇建设要与乡镇企业发展相结合。小城镇和乡镇企业的发展密不可分，互为条件、互相促进。坚持小城镇建设与乡镇企业的发展相结合，既可节约土地、保护环境，又能形成规模效应，使企业提高经济效益。小城镇扩大人口规模，更利于小城镇的公共设施建设，提高建设水平，而且还可以带动商业、金融业、服务业等第三产业的发展。农村城镇化建设在与乡镇企业发展相结合的同时，还要同农业产业化相结合。因为农村城镇化建设与农业产业化相结合是加快小城镇发展，加速农村现代化进程的双向需要。因此，在今后农村城镇化建设中必须坚持城镇化建设同农业产业化相结合，并从实际出发，积极探索城镇化建设同农业产业化相结合的方式。例如，建设主导加工型小城镇、市场主导型小城镇或服务型主导小城镇，等等。对于农村城镇化建设来说，在结合方面，有两个方面的工作特别需要抓好。一是大力发展服务业。重点发展和培育农副产品加工和储运等服务业，使小城镇成为带动当地农业发展的农副产品加工储运中心和服务中心。二是培育和扶持龙头企业。龙头企业既是农业产业化体系的核心，又是小城镇发展的经济支柱，因此应该坚持规模大、带动面广、技术含量高、外向型、新产品、多种所有制、多种组织形式的原则，培育和扶持龙头企业，特别是对市场潜力大的农副产品加工企业应给予重点扶持。
（三）改革现有的户籍管理制度，增加城镇常住人口。为推动农村的城市化进程，城镇要向农民开放，鼓励他们到城镇落户，使他们既能获得非农就业岗位，又能离土进城，实现职业与身份的双重转换。应赋予进城农民与原城镇居民同等待遇，办理落户手续时，应取消城镇增容费等歧视性收费；应取消人口转移指标限制，以吸引人才和农村剩余劳动力，实现城乡人口一体化管理。
（四）全面发展，综合提高。小城镇发展既是经济发展的过程，同时也是社会进步的过程。因此，要处理好经济发展和社会进步的关系。随着小城镇人口的大量集聚，必然要求有教育、医疗、文化、体育、娱乐等公共服务设施与之相配套，要从经济和社会协调发展的高度来通盘考虑小城镇的功能定位，在加强硬件建设的同时，注重软件建设，把建城与育人有机结合起来，充分发挥小城镇在提高农民素质、加强社会主义精神文明建设中的作用。
（作者单位：安徽财经大学）
参考文献：
[1]庄起善，王健.加入世贸组织后我国纺织品和服装贸易配额策略分析.国际贸易问题，2004，(1).
[2]张媛.近期中美纺织品贸易争端之我见.国际贸易问题，2004，(4). |
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