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提要 政府采购制度是加强预算支出管理、建立与市场经济体制相适应的公共财政体系的重要内容。我国政府采购实践开始于1995年，但相应的政府采购监督还存在诸多问题，应采取多种手段完善我国政府采购监督机制。
关键词：政府采购；监督机制
中图分类号：F81 文献标识码：A
政府采购也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为社会公众提供公共服务的需要，使用财政性资金，以法定方式、方法和程序，采购货物、工程和服务的行为。我国政府采购工作从1995年起在部分地区试点到2001年全面推广，并在实践中不断发展。应该说，政府采购在建立公共财政框架、节约财政开支，加强国家宏观调控等方面起到了十分重要的作用。但也应当看到，由于政府采购行为是由原来各单位自行采购变成集中采购，权力过分集中，不可避免地滋生了新的腐败土壤。因此，建立完整、规范的监督机制是政府采购制度有效实施的根本保证。
一、完善我国政府采购监督机制的必要性
我国从2003年1月1日开始实施的《政府采购法》为政府采购监督机制的构建提供了一个框架。但在实践中，政府采购的一些具体的制度设计存在缺陷、执行中还存在有法不依的问题。特别是我国正处于社会经济转轨时期，利益关系错综复杂，人治与法治并存，在社会经济活动中违规操作的问题屡禁不止，一些严重的腐败现象仍然存在。为此，完善政府采购的监督机制，才能确保政府采购的规范化运作。
二、政府采购监督机制设立的原则
1、监督者与操作者相互分离原则。政府采购一般有3个当事主体：管理监督者、操作者和使用者。管理监督者主要是财政部门；操作者一般指政府采购中心或其他招标中介组织；使用者主要是指采购单位。如果管理监督者与操作者不能相互分离，既当裁判员，又当运动员，就很难保证其监督工作的客观公正性。
2、依法监督原则。经济手段、行政手段虽是不可缺少的监督手段，但必须强化法律这个主要手段。从趋势上看，应建立健全的政府采购法律、法规和政策制度体系，依据法律开展监督工作。
3、专业监督和群众监督相结合原则。加强政府采购工作的监督，必须借助现有的纪检、监察、审计等部门的监督力量，建立以财政监督力量为主，其他专业监督部门力量为辅，社会中介机构监督力量为补充的监督队伍体系，做到内外结合，专兼结合。
4、事前和事中监督为主原则。对政府采购活动的监督，要从编制采购计划环节就开始实施监督，在采购过程中，要保证有相应的监督力量参与采购活动全过程，注重“防”和“堵”，使监督的关口前移，而不能把主要监督力量放在事后的“查”和“罚”——“亡羊补牢”固然需要，但“防患未然”却更加重要。
三、建立和完善我国政府采购监督机制的构想
（一）明确政府采购监督的对象。建立和完善政府采购的监督机制首先要解决政府采购的监督对象问题。政府采购行为是从政府采购计划到采购完成全过程行为的总称，涉及所有政府采购当事人。因此，对政府采购的监督应该是对政府采购所有当事人和政府采购全过程的监督。从当事人的角度来讲，政府采购监督的对象有：集中采购机构、预算单位、供应商、政府采购中介代理机构和其他与政府采购有关的部门及机构。按过程划分，政府采购的监督对象有：对政府采购预算和政府采购计划的监督、对政府采购项目采购各程序的监督等。其中，对集中采购机构的监督和对政府采购程序的监督是政府采购监督的重点，但对政府采购其他对象的监督同样不可偏废。
1、集中采购机构的监督。集中采购机构监督的客体是政府采购中心。采购中心具体负责政府采购计划的执行，直接操作政府采购的具体业务，监督的具体内容如下：
（1）对采购人员行为的监督。首先，要制定相应的采购人员行为规范或行为准则，应对采购人员建立廉政档案并实行定期轮换制。其次，采购中心要有一套明确的岗位设置和操作流程并对外公开，接受社会各界监督。
（2）对评标委员会的监督。要建立更大规模的、可操作性强的专家评委数据库，同时要实行评委的有关回避制度和过错惩处制度，以确保评标的公正、客观和科学。
2、政府采购程序的监督。根据我国政府采购现状，目前应确立和完善以下制度：一是公开招标制度。应当进一步确定招标管理人员和操作人员在招标过程中的位置及工作相互衔接和配合的方法，明确技术规格设计的原则、方法和应参照的国家标准等。二是供应商评审制。规定进入政府采购市场的供应商必须具备的条件，对符合条件的颁发市场准入资格证书，并实行年检制度。供应商必须凭资格证书进入政府采购市场。对采购过程中有违法违规行为的，视情节轻重进行处理，情节严重的可在一定时期内限制其进入政府采购市场，甚至吊销其资格证书，从而加强对竞标主体的监管。三是交货追查制。在采购中心设立“采购货物中转站”，规定供应商必须把中标货物先送达采购中心验收后再由采购单位领回复验。这是一项防止供应商和采购单位串通调包的行之有效的监督措施。在政府采购合同履行期间以及履行后，政府采购管理机关可以随时抽查用户，对采购标准、采购内容等事项进行核实。四是审计监察制。审查采购部门的政策与程序，审核采购的数量和成本价格及采购过程中发生的一切财务事项；考察投标企业的组织结构、工作效率、考核方法等管理情况，考核采购部门的工作计划和进度。
（二）健全政府采购的监督主体。政府采购的监督由外部监督和内部监督两部分构成。内部监督以集中采购机构为主体，主要通过建立和完善内部采购业务流程和内部管理规章制度，实现采购计划、项目实施、合同审核、资金支付等过程的分离，从而形成有效的内部制约和控制机制。外部监督的主体是财政部门、审计部门、纪检部门、人大、司法部门、公证部门、新闻舆论以及公民、纳税人、供应商和特邀监督员等。我国《政府采购法》规定各级人民财政部门依法履行对政府采购活动的监督管理职责。计委及其他行政主管部门对各自职责范围内的招投标活动进行监督管理。审计、监察部门主要对政府采购活动和人员进行审计和监察。这些政府采购的监督是以政府机关为主体的行政管理性监督，而政府采购的监督则将供应商、社会中介机构和社会公众纳入进来，实现监督主体的多元化，从而实现对政府采购的全方位监督。
（三）完善政府采购预算制度。采购法对集中采购目录做了详尽归类，尤其对采购预算、采购方式、资金结算做了明确的规定。但在实际工作中，擅自变更合同项目、先斩后奏、瞒报少报等违法违规行为时有发生。为杜绝此类行为，采购人上年末或当年初必须依法编制采购预算，严格政府采购报批程序，按预算有计划地进行政府采购，严格执行财经纪律，认真履行采购人、供应商双方合同，按约支付采购（服务）费用，政府采购代理机构随时进行监控，避免采购人久拖不结的货款变为代理机构经济责任风险。
（四）利用法律监督和行政监督双重手段对政府采购进行监督
1、加强政府采购的地方立法。应当健全政府采购的法律体系，依据《政府采购法》，并结合本地区实际情况，制定相应法规。一方面通过法规明确行政监督机关对政府采购进行监督的具体职责；另一方面通过法规明确政府采购的一些配套操作程序，以规范采购从业人员的行为，确保其在工作中严格按规定程序操作。除此以外，通过立法规定政府采购部门定期向人大报告制度。
2、完善政府采购的救济机制。建立畅通的以供应商为主体的质疑、投诉渠道的监督机制，是发挥供应商对政府采购进行监督的制度保证。没有完善的政府采购救济制度，供应商等采购当事人就无法通过质疑、投诉、复议和诉讼来监督政府采购机构或其他参与者不损害自己的正当权益，供应商等采购当事人的监督也不可能真正发挥作用。因而，应当进一步发挥行政监督和司法监督的作用，供应商对采购过程中出现的问题，在对质疑效果不满意的情况下，可按规定向政府采购管理部门投诉；供应商在受到不公平待遇时，如对政府采购管理部门的处理决定不服，可按现行的司法程序，向法院提请诉讼，也可向仲裁机构申请仲裁。
（作者单位：胶州市财政局）
参考文献：
[1]王亚星.政府采购制度创新[M].北京：中国时代经济出版社，2002，（2）.
[2]李武好，韩精诚，刘红艺等.公共财政框架下的财政监督［M］.经济科学出版社，2002，（6）.
[3]杜伟.关于完善政府采购制度的思考[J].财政与税务，2003，（4）. |
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