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提要 我国目前正处在经济体制转轨时期，还没有建立起完善的公共财政支出体系。公共领域财政的投入严重不足，频发的公共危机给经济发展带来不小的阻碍。本文从国债政策角度进行分析，并提出对策建议。
关键字：公共危机；防御体系；国债政策
中图分类号：F812 文献标识码：A
在社会经济发展过程中，不可避免地存在着各种形式的公共风险。除了具有必然性特征外，公共风险以及许多重大公共事件还具有很大的突然性。因此，在现代社会中，除了在公共事件突发以后采取紧急应对措施外，政府的另外一项职能就是防范、化解和降低公共事件突发的风险。但是由于我国经济还不够发达，经济发展压力巨大，目前更多的则是注重经济的发展而忽视公共危机风险的防范。
一、公共危机应急机制的弊端
2008年对我国来说更是一个多事之秋，在举家欢庆之际，一场开国以来罕见波及南方各省的雪灾，不仅给我国的交通系统带来了严峻考验，也使国内经济蒙受了巨大损失，一波未平，一波又起，刚刚走出雪灾的阴影，“5.12”的汶川8级大地震又把我国送到了1976年的噩梦中，还未定神，南方多省份又迎来了持续的强降雨天气，使得我国原本脆弱的公共危机应急机制雪上加霜。在接二连三的突发性事件强压下，我国处理公共危机的体制也暴露出了诸多弊端，主要有：
（一）事前投入少，仅依赖事后投入，财政压力大。由于我国经济处于转型时期，经济发展压力巨大，因而更多地关注经济总量的增长而忽视对卫生、社会保障等配套体系的投入，当遇到突发性的涉及面大的公共危机时，现存的卫生、社会保障等体系不堪负重，公共危机的妥善处理则主要依赖于事后的投入，给国民经济的发展带来了沉重的包袱。
目前的相关资金投入主要依赖于地方政府，中央投入严重不足，这就带来一个问题：富裕的地方，卫生体系等建设的越来越好，贫困的地方，由于市（区、县）政建设等需要大量资金，卫生等体系的建设也就难以分得一杯羹。目前，全国有1/2的县、2/3的乡都有财政缺口，无力应对公共风险和公共危机引发的突发性支出。而且多年来中央相关的投入资金变化甚微，贫困地区难以得到中央资金援助，仅依靠自身的力量，对于贫困地方来说，还有很长的路要走，因此当公共危机发生在贫困地区时，则主要依赖于事后的处理。
（二）公共危机应急机制限于城乡，农村投入少。尽管突发性公共危机的发生具有偶然性没有城乡之分，但是从危机发生的源头来看偶然性中具有必然性，目前的统计数据显示，除了社会安全事件以外，其他的公共危机如：自然灾害、事故灾害、公共卫生事件等受灾体则主要是偏远的乡镇地区，而预防性等资源配置在城乡之间的分配有天壤之别。长期以来，我国的公共财政建设一直局限在城市，致使农村诸如义务教育、公共卫生体系、交通及信息体系等公共产品和公共服务匮乏，广大农村成为受突发性公共危机威胁最大的薄弱环节。
二、构建公共危机防御体系下的国债对策
近年来，随着国内各类突发事件发生频率的增加和影响范围的扩大，公共风险损失巨大且难以预测，超出了社会个体预防、应对和灾后恢复的能力。为了社会稳定，政府理所当然地成为这种公共风险预防和应对的最后承担者，致使财政在应对突发性公共危机的应急性治理、后期治理、政策性治理等方面的支出压力日益增大。这种情况下，国债需承担起应有的职责，使政府能够在不破坏原有经济计划的基础上更好地投入到经济的建设、发展中去。
（一）公共危机的应急治理——国债余额管理制度。目前，当地区发生特大公共危机时，体制上还停留在“地方自救为主，中央补助为辅”，中央的财政拨付需要滞后一段时间，而地方的财政能力有限，从而错过了应对危机的时机。虽然国债资金可以适时调整方向，支援受灾区应对公共危机，但是相对于受灾区庞大的资金需求来说只能说是杯水车薪，解决不了实际的资金需求。因此，必须有一个体制的设计，一方面能够为受灾区及时提供资金；另一方面也为中央调拨资金赢得时间，尽量减少对经济运行的冲击。从目前的财政支出体系来看，国债就是一个很好的载体。
从2006年起，我国开始实行国际通用的国债余额管理制度。国债余额管理制度的出现，为解决上述矛盾带来了很好的契机：当国内某地区受到突发性公共危机的冲击时，中央可以按灾区所需在第一时间里拨付，为灾区提供充裕的资金援助。在中央拨出资金后，财政账户上会出现临时性头寸不足，此时，政府部门可以根据国债余额管理制度的设计理念，迅速地发行短期国债资金用于弥补中央暂时性挪用的拨付资金，以减少对经济运行的冲击，最大限度地保证非受灾区经济的健康发展。至于国债资金的归还，一方面可以通过短期国债的滚动发行，以新债还旧债；另一方面可以通过中央压缩全国非涉及经济领域的费用如会议费、出国考察费等，其次还可以通过中央在来年的财政支出预算时，预留出专项资金来偿还国债资金。
（二）公共危机的后期治理——专项国债资金。此次的“5.12”汶川大地震更是几乎把汶川等地区移为平地，因此战略性灾后重建需要庞大的资金，虽然中央紧缩开支安排了700亿元投入灾区，社会也捐款了300亿元，但这仅能满足紧急救助，还远远解决不了灾区的资金缺口。有专家估计，此次汶川大地震后的灾区重建所需的投资总额很可能会超过1万亿元。如何筹集如此大规模的资金呢？有专家建议发行特别国债，且发行额度不应小于3，000亿元，筹集的资金重点用于各类公共基础设施、农业基础设施、工业项目、居民安置项目、教育与医疗保健项目等。
笔者也同意清议教授建议发行特别国债的观点，主要是鉴于以下几点考虑：首先，因为国内已无长期建设国债可供灾区重建使用，2008年总共发行长期建设国债才300亿元，还主要用于农村等偏远地区的公共危机防御体系的建设；其次，因为我国常年财政赤字，在没有突发性公共危机下，都已经是赤字的了，如果挪用大量的其他建设资金势必要影响非受灾区经济的健康运行，而且我国目前的财政赤字也都是通过发行国债来解决，如果仅仅是挪用其他财政支出资金，那么将倒逼财政部多发国债以弥补因挪用资金而额外增加的赤字，与其被动地发行国债还不如主动地发行特别国债；第三，已有前车之鉴，我国当年开发大西北的时候，就是运用发行国债的方式，在不影响经济整体运行的情况下，完成了国家的宏伟规划，因此可以借鉴此，使用特别国债资金重建灾区家园；第四，鉴于在地震期间，全国人民涌现出来的捐赠高潮，发行特别意义上的国债更是适时所需，一方面能够满足人民的爱国热情；另一方面也是国家回赠人民爱心的良好时机。在当前形势下发行特别国债，还可以在一定程度上，减轻央行因吸收过剩流动性而不断加剧的负债压力，同时还可以舒缓因经济增长减速而扩大的就业压力。
（三）完善农村等偏远地区的公共危机防御体系——国债资金的新投向。加快农村等偏远地区的公共危机防御体系的建设工作，首先要从体制上解决城乡分治，重城市轻农村的问题，其次逐年增加对农村的各项社会事业和基础设施投入，逐步将公共危机防御体制覆盖到全社会。
鉴于中央对公共危机防御体制的投入资金有限，目前农村等偏远地区防御体制的建立、完善主要依赖于国债资金的投入。国务院2006年的工作要点更是提出：长期建设国债资金要加强农村基础设施建设。加强以小型水利设施为重点的农田基本建设防汛抗旱和减灾体系建设；加强农村道路、饮水、节水灌溉、沼气、电网、通信、污水处理等基础设施和人居环境建设，加强教育、卫生等农村公共事业建设。2007年在国债资金的使用方向上，继续跟进上一年政府工作要点，进一步完善农村基础设施的建设，增强对公共危机的抵御能力。
随着财政政策的转型，长期建设国债的发行资金越来越少，因而可供用于农村公共危机防御体制建立的资金也就越来越少。2007年发行的500亿元长期建设国债中有323亿元用于偏远乡镇、农村公共危机防御体制的建立，但是2008年发行的长期建设国债总量都没有超过300亿元，甚至还有专家学者提议停发长期建设国债，依照目前趋减的情形来看，在不久的将来，偏远乡镇、农村公共危机防御体制的建设又缺少了一项有力的资金援助。
长期建设国债的趋减或是停发是因为国债投资固定资产带动其他投资资金的全盘增长，引致经济结构局部过热，但是依照目前国债资金的投资方向来看，长期建设国债并没有停发的必要，且我国偏远的乡镇、农村幅员辽阔，其公共危机防御体制的建立需要相当的资金投入，在中央财政投入缺乏的情形下，只能依赖于国债资金，因此即使是停发长期建设国债，也需要发行专项国债，集全社会资源来建设、发展偏远地区的公共危机防御体制。
（作者单位：南京大学商学院）
参考文献：
[1]贾康，刘尚希主编.公共财政与公共危机—“非典”引发的思考[M].北京：中国财政经济出版社，2004.5.
[2]魏志荣.论公共危机预防机制建设[J].法制与经济，2006.(3).
[3]杨雪冬.风险社会与秩序重建[M]，北京：社会科学文献出版社，2006. |
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