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提要 绩效审计是审计发展到高级阶段的必然产物。我国开展绩效审计是审计发展趋势的需要，也是落实科学发展观的必然选择。由于我国开展绩效审计工作较晚，所以还存在许多不足之处。本文对我国绩效审计中存在的问题作出分析，并提出相应对策。
关键词：绩效审计；问题；对策
中图分类号：F239 文献标识码：A
一、我国绩效审计研究文献回顾
我国绩效审计的实务工作起步比较晚，在某种程度上同我国相关理论研究的不完善有关系。1985年中国审计学会在长春举行经济效益审计学术研讨会，这标志着绩效审计开始跨入我国政府审计的范畴。20世纪九十年代起，我国绩效审计理论研究是从经济效益审计的角度展开，一些学者对绩效审计进行了积极的探索并取得了可喜的成果，比较典型的绩效审计研究成果有：1988年11月出版的《管理绩效审计学》（［美］利奥•赫本特，译：张国祥、李虹、章其坤）；1990年3月出版的《绩效审计》（［英］约翰•格林，译：徐瑞康、文硕）；1996年1月出版的《绩效审计的理论研究》（李敦嘉）；2000年1月出版的《最新国外绩效审计》（邢俊芳、陈华、邹传华）。同时，还出现了一些相关的学术论文，包括《我国政府绩效审计标准之探讨》（赵奂）、《国外政府绩效审计及启示》、《关于绩效审计的几点思考》、《政府绩效审计理论探讨》（刘嫣菲）等。
二、我国开展绩效审计的必然性
（一）开展绩效审计是审计发展趋势的需要。绩效审计已在世界范围内得到了广泛的开展，并且表现出不断增加的趋势，在美、英、日等工业化国家，绩效审计在政府审计业务中占有很大的比重，美国甚至达到80%以上。加入WTO后，形势的发展对我国审计工作提出了新的要求，需要审计工作不仅在查处违法、违规方面履行好审计的职责，还要在促进和提高财政、财务水平和资金使用的经济性、效率性和效果性方面发挥更大的作用。我国政府审计机关开展绩效审计已是必然，而且随着市场经济的完善和公共财政框架的建立，广泛开展绩效审计显得更加重要，通过绩效审计能够揭露问题、促进管理、推动改革、提高效益。
（二）开展绩效审计是树立和落实科学发展观的需要。以人为本，全面、协调、可持续的发展是科学发展观的内涵所在。以经济建设为中心，促进社会主义物质文明和精神文明协调发展，达到经济发展的结构、质量、效益、速度相统一，实现经济发展与人口、资源、环境相协调，才能保证经济发展的可持续性。绩效审计是审计人员通过收集、分析、评价审计证据，对组织行为极其各项活动的经济性、效率性和效果性进行审计，找出薄弱环节，提出改进建议，旨在促进和提高受托经济责任中的绩效责任得到全面履行。通过绩效审计，评价公共资金使用的经济性、效率性和效果性，强化公共部门的经济责任；评价公共支出与资源的利用情况，找出影响公共支出效益的原因，帮助被审计单位改进管理和控制，从而提高效益；实现全面、协调和可持续发展。
（三）开展绩效审计具有法律依据和理论支持。审计署在《2003～2007年五年审计工作规划》中明确指出：实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计的分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。同时，《审计法》第2条也明确规定财政财务收支的效益是审计监督的一个重要方面，审计机关积极探索和开展绩效审计，是全面履行法律赋予审计机关职责的需要。受托责任理论是国家审计的重要理论基础，国家政府部门不仅要保证人民公有财产安全完整和合法使用社会资源，而且还要考核政府有效利用社会资源的责任，即效益责任。
（四）开展绩效审计是建立高效、廉洁政府的需要。开展政府绩效审计能够从政府开支的成本-效益、成本-效果角度来衡量其物质资源、人力资源配置的合理性、有效性，而这些内容又直接反映了政府机构设置是否合理、政府工作人员是否负责、能力与责任是否匹配，是否有贪污、腐败等问题，进而可以从源头上揭露腐败现象，促进党风和政风的好转，不断提高党的执政能力。同时，开展政府绩效审计有利于揭示由于个别政府部门工作不力导致的不当决策、错误决策、盲目决策、轻率决策而出现的“政绩工程”、“形象工程”等造成严重损失浪费的问题。
三、我国绩效审计中存在的问题
（一）传统审计观念影响绩效审计的开展。我国的审计制度是建立在计划经济基础之上的，因此不可避免地要受到一些传统思想观念的影响，其中比较典型的一种观点是：只有物质资料生产领域才会产生经济效益，而政府等非盈利性组织则没有经济效益可言，因而也就没必要开展绩效审计。我们知道，如果没有政府相关职能部门对经济建设的宏观调控，国民经济就不可能高效、健康地发展。
（二）绩效审计的法律、法规不健全，审计准则体系不完善。社会主义市场经济的发展要求政府对人民托付的资金、资源进行完整、有效的经营和管理。但是，这种受托责任关系并没有得到很好地履行，国家的财产、人民的财富被肆意侵吞，贪污腐败现象屡见不鲜，说明我国的政府绩效审计还没有真正落到实处。而造成这种现象的主要原因是我国有关绩效审计的法律、法规还不健全，绩效审计准则体系还不完善。
（三）行政式的绩效审计模式不利于我国开展绩效审计。我国目前的政府审计体制是“行政模式”，其主要特点是政府审计机关要对政府负责，国家审计署隶属于国务院，在国务院的领导下主持全国的审计工作，地方各级审计机关对本级审计机关对本级政府和上一级审计机关负责并报告工作。这种审计的双重领导体制，使被审计的国务院各部门、地方各级政府部门与审计者同属于一个领导，具有同一和共同利益，这就严重影响了审计机关的独立性，制约了我国政府绩效审计的发展。
（四）现行的绩效审计缺乏一套科学的评价体系。开展绩效审计，需要有科学的审计评价标准来评价被审计事项绩效的优劣。由于我国政府现行的绩效审计缺乏科学的评价体系，即使做了大量的审计工作，由于评价标准不完善，使得绩效审计工作的成果得不到恰当的评价。久而久之，就会削弱审计人员的审计自主性和自觉性，从而降低整个绩效审计的功效。
（五）审计人员的知识结构和综合素质不能适应绩效审计的要求。绩效审计既要审查所审事项的合法性和合规性，又要评价其经济性、效率性和效果性，因此对审计人员的素质要求较高，不但要求审计人员具有财务收支审计的专业胜任能力，还要具有合理的知识结构、准确的判断力和较强的综合分析能力，以及良好的沟通和协调能力。但目前我国的审计人员多是审计、会计及相关专业出身，人员的知识结构比较单一，业务素质还不能适应绩效审计的要求。
四、开展适合我国国情的绩效审计
开展绩效审计是社会发展的必然趋势，应该在新的审计环境和现代技术方法的平台上构造适合我国国情的绩效审计。
（一）建立健全绩效审计法律法规，完善绩效审计准则体系。依法审计是审计的基本原则，应该在《审计法》或其他相关法律法规中对国家审计机关开展绩效审计的法律地位、审计权限、范围、目标等内容以法律形式固定下来，只有这样才能最大限度地保证国家审计的独立性和权威性，为开展绩效审计提供有利的法律环境。同时，我们还应该在积极倡导绩效审计的同时加快绩效审计准则体系的建设。为此，首先要制定出操作性强的绩效审计准则，对绩效审计对象、目的、程序、报告的基本形式等做出明确规定；其次，针对弹性较大的、容易使公平性受到损害的项目或领域再做一些补充规定；再次，准则应体现与国际惯例相协调的原则，反映国际经济一体化的要求，不断强化审计监督的法律地位。
（二）转变绩效审计模式，从行政模式转变为立法模式。行政式的绩效审计模式严重影响审计机关的独立性，制约政府绩效审计的发展。为此，应该改革我国现行的审计模式，使之向立法模式转变，国家审计机关隶属于全国人民代表大会，对人大负责、直接向人大报告工作；地方各级政府审计机关由地方各级人大常委会直接领导，对地方人大负责并报告工作。
（三）制定科学的绩效审计评价标准。绩效审计指标内容包括对资金使用的经济效益评价和对使用资金的社会效益评价。由于我国缺乏一套科学的评价标准，这给绩效审计工作的开展带来了一定的困难。我们可以借鉴国外开展绩效审计较好国家的评价标准，比如《美国政府绩效审计准则——绩效审计的现场作业准则》中规定审计师在选择标准时，有权采用适当的、可达的与所审计事项有关的标准：（1）由法律、规章规定或由管理部门确定的目标；（2）技术标准；（3）专家的意见；（4）以前年度的绩效；（5）同行业的绩效；（6）私营部门的绩效。当然，我们必须结合我国现阶段的绩效审计水平建立一套完整的、可操作性强的、符合本国国情的绩效审计评价标准。
（四）提高绩效审计人员素质。由于绩效审计的对象千差万别，所以对绩效审计人员的要求也比较高，他们必须掌握管理学、计算机、工程学、心理学等方面的知识，而目前我国审计人员的结构还很单一化，他们大多是审计或财会人员，不能适应现代绩效审计的要求。因此，必须对现有审计人员进行培训，以提高审计人员的业务水平；同时还需要借助于民间审计和内部审计的力量，来优化审计人员结构，从而建立一支和绩效审计相匹配的、多元化的高素质审计队伍。
（作者单位：江苏财经职业技术学院） |
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