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提要 20世纪七十年代，大多数西方国家出现了空前的财政危机、政府管理危机和信任危机，同时又伴随着全球化、信息化、市场化及知识经济时代的来临，西方各国进入了公共部门管理、尤其是政府管理改革的时代。在西方政府改革的浪潮中，“新公共管理”的政府管理模式成为西方政府改革的基本趋势，并取得了一定的成效。
关键词：新公共管理；行政改革；效率
中图分类号：D63 文献标识码：A
一、新公共管理的基本涵义
“新公共管理”最早是由胡德于1991年在一篇名为《一种普适性的公共管理》的文章中提出的。胡德将20世纪七十年代中期以后，英国以及其他国家纷纷掀起的政府改革运动称作“新公共管理”运动。胡德将“新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。胡德所归纳的新公共管理的七大理论原则都可以为完善公共服务提供思想指导和价值归属。这七大理论原则包括：1、政府部门内的职业化管理。2、明确的绩效评估标准。3、更加强调对结果的控制。4、政府部门内单位的分散化。5、在政府部门内引进竞争。6、强调在政府部门内运用私有工商管理的方法。7、强调成本概念。
新公共管理有很多不同的名称，如“管理主义”、“以市场为基础的公共管理”、“企业化政府”、“重塑政府”、“后官僚制典范”、“新公共管理”等，这反映了人们对正在发生的行政改革的不同看法。尽管如此，他们确实存在着某些共识：“从传统公共行政关注管理过程中的效率转变到极大地关注管理结果以及管理者的个人责任”。按照波立特在《管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验》一书中说的，“新公共管理”主义主要是由古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调的是商业管理的理论、方法、技术及模式，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量，因此“新公共管理”也被称为“新泰勒主义”。瓦尔特•基克特在《荷兰的行政改革与公共部门管理》一文中将“新公共管理”界定为一种强调商业管理风格、顾客至上和市场竞争的改革取向。“新公共管理”的核心价值观是“3E”，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）。“新公共管理”强调政府公共管理应当像企业管理那样，将效率放在首要位置。
二、“新公共管理”与传统公共行政理论的区别
第一，权力中心不同。前者政府是权力中心，但适度分权给社会；而后者政府是唯一人权力中心。
第二，提供公共服务的主体不同。前者的公共服务全部由政府提供；后者的公共服务一部分由政府承担，而另外一部分由政府外包给第三方提供。
第三，导致的结果不同。传统管理由于种种缺陷，会导致党政不分、政企不分、行政体制外部关系环境恶化、政府运作缺乏效率和竞争，导致公共服务危机重重。而“新公共管理”会有效弥补这些不足，使政府运作高效，职权明确，从而达到公平与效率的最佳组合。
三、我国行政管理改革存在的问题
第一，机构臃肿、重叠，人员繁多，层次设置多。政府职能不清，机构繁多。政府承担了许多本该由社会和企业承担的责任，从而导致政府规模、职能、预算的扩大，而且弱化了政府本该承担的宏观调控、监督、保障等重要职能。该管的没有管好，不该管的却滥用职权。由于组织机构不合理，机构重叠，从而使得职能不清，相互掣肘，政府机构庞大，工作效率不高。
第二，表现在公务处理上，有的行政机关官僚主义严重，门难进、脸难看、话难讲、事难办。公事不公办，走后门，拉关系。这些情况在我国不同层级的政府和不同职能部门都存在，导致了行政效率低下、官僚主义与腐败盛行。
第三，行政执行过程中的职、权、责不清。出现多头管理，下属在一件任务上同时听命于多个上级。若多个上级在这一事情上的看法一致还好处理，若不一致，下属便会权衡各种关系，把重点放在关系处理上，而不会管怎么做才能最好地办好这件事，从而会造成行政效率低下，办事不为民的情况。有利可图时，大家都争着去做；无利可图时，就会出现相互推卸责任的情况。
第四，表现在经费上，预算超支。许多行政机关拿着政府的资金，不计后果，结果钱花了一大把，却没看到效果。花钱大手大脚，浪费了大量的财力、物力。
第五，公共服务社会化程度低，竞争力不足。公共服务是国家为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，具体指对社会提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等。国际上一般按照一国公共支出规模与结构，来衡量该国公共服务的水平。据世界银行统计，1994～1997年高收入国家公共教育支出占GDP的百分比为5.4%，欧盟国家这一比重为5.3%，而我国同期比重只有2.3%。1990～1998年高收入国家的公共卫生保健支出占GDP的百分比为6.0%，欧盟国家这一比重为6.7%，而我国同期比重也只有2.0%。可以看出，与国际上公共服务水平较高的国家相比，我国政府公共服务还处在较低的水平。政府的财政压力大，政府资源配置难以优化，公共服务社会化程度低，社会多元化投资主体很难进入公共服务领域，而社会需要是无限的，政府的财力又有限，许多需要政府投资的紧迫事情因缺乏资源不能办理，资源配置难以合理。
第六，法规制度不健全。由于行政法规不健全，任意增加编制，从而造成机构庞大、臃肿。一是我国行政管理体系至今还没有一套系统的行政法典去规范行政管理各个环节以及公务人员的行为；二是虽有一些单一的法规制度，但都过于笼统、分散、抽象，缺乏必要的实施细则，操作性不强；三是要完善行政管理的法规监督制约机制。
第七，行政机关外部监督不力。一是国家权力机关对行政管理的监督，目前还停留在事后汇报、一般性巡视、开会期间质询等方式上，对正常的行政执行活动并无多大的约束力。二是政协是我国最广泛的统一战线组织，政协委员对我国行政管理的监督也只是通过工作观察和提提建议而已，实际上流于形式。三是人民群众由于不能有效地参与对国家事务的管理，实施对行政管理的监督，只能停留在口头上。
四、新公共管理理论对我国行政改革的借鉴作用
1、新公共管理强调政府管理应广泛地引入竞争机制，使公共服务的产品和服务市场化，打破政府垄断局面，让更多的企业经营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率，使政府的管理资源有效、合理的配置，使其用有限的资源向社会提供更多的公共物品，提高公众的满意度。竞争可以提高效率；竞争迫使垄断组织对顾客的需要做出反应，要求对公众意见有很快的回应性；竞争奖励革新，而垄断则扼杀革新。引入市场竞争可以从两方面来做：一方面政府内部要注重提高公共服务的效率和质量；另一方面采用签约外包制，将一些工作交给有专业水平和专业能力的组织来做，解散或整合一些不必要的部门。这样可以消除机构臃肿、节省财政开支、节约成本、节省资源、提高效率、有效缓解财政压力，也是打破政府独家提供公共服务垄断地位的有效途径。政府确定某种公共服务的数量和标准，然后对外向私营部门、非营利性部门招标，中标的承包商与政府签订供给合同，提供公共服务。
2、把一些企业管理的方法，如目标管理、绩效评估、成本考核等引入公共行政领域，注重对效率、效果以及服务质量等结果的管理，目标必须明确，绩效必须能够加以测量。特别强调产出控制，重视实际的成果甚于重视程序。以提高政府效率，从而实现由传统的行政模式向新公共管理模式转变。
3、建立健全法律和规章制度，使法治意识深入人心。首先从法律规章制度上确保注重工作绩效和提供优质服务，并在此后的工作中落实。正如德鲁克所说的：“管理是一种实践，其本质不在于‘知’而在于‘行’”。行政工作也一样，其本质也在于行。再好的理论或计划若不能付诸实践，也只能是空想，不起任何作用，而且所有的组织变革都有“惰性”，所以必须要在工作中落实和执行。而我国在这方面的法律和规章制度还不甚完善，所以这也是我国政治管理体制改革的重点。
4、大力培育非政府组织和非营利组织等社会中介组织，为一部分公共职能从政府中分离出来创造相应的社会条件。我国的非政府组织和非营利组织发育还不成熟，自我管理能力还不够强，所以要认清现实，有步骤的实行。
5、从集权走向分权，应对政府的角色有正确定位。政府应该是掌舵人，而不是划桨者。即，政策职能与管理职能的分离，由大政府向小政府转变。
五、总结
新公共管理理论由于自身体系发展的不完善，也有其缺陷与不足。如它过分的强调市场的作用，忽视了市场自身的缺陷，也忽视了政府干预的重大作用，在这里我们就必须理性的认识市场，有选择的引入市场竞争机制，而不是全盘照搬；再如它关于“经济人”的假设，认为人总是以追求自身利益最大化为目的的，忽视了行政人员的道德观念在约束其行为方面的重要性，这会造成组织管理的约束和激励问题，我们可以变经济人假设为复杂人假设，应该从各方面去考虑人的行为；还要避免将行政部门与私人企业混为一谈。新公共管理采用企业的一些管理经验、技术与方法，在政府行政体系及其运行机制中引进“企业家精神”，所有的这些往往给人们造成企业化政府就是政府与企业划等号的错误认识。事实上，绝对不能将政府等同于企业。如前者是公共机关，其合法性在于为全体国民谋求公共利益，而后者是私人部门，是为了谋求利润最大化；前者存在的本质是垄断，而后者的动力通常是由于竞争。也就是说，二者之间有一定不可泯灭的界限。同时，他们也注意到政府行政部门在政策管理、规章制度、保障平等、防止歧视、保持全社会的凝聚力等方面所起的作用，是企业无法替代的。因为“新公共管理”理论是在资本主义背景下发展起来的，由于社会背景的不同，借鉴时要结合我国国情。对新公共管理的思想，只能有选择的借鉴和吸收，不能全盘照搬，这样才能有效地为己所用，才能有效地促进我国政治、经济的发展。
（作者单位：宜宾学院） |
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