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提要 基于对汶川大地震的认识，本文分析了公共危机的特点。通过中美日三国政府应对自然灾害的个案，探讨公共危机管理主体，即各国政府处理自然灾害的不同应对措施和不同后果，总结了中国的政治体制在应对公共危机上所具有的优越性。
关键词：公共危机管理；汶川大地震；政治体制
中图分类号：C91 文献标识码：A
一、汶川大地震暴露出的危机特点
汶川大地震是一场罕见的公共危机和社会危机，波及到社会、政治、经济和外交等领域，这场危机暴露了公共危机的特点：
1、公共危机的发生具有不确定性和突发性。公共危机在人们毫无准备和毫无防范的情况下发生。理论上人们虽然可以猜测某个危机的可能性，但实际上，当今的社会发展程度和科学技术能力很难准确地预见危机的实际发生以及对社会的危害程度。
2、公共危机的发生具有威胁性和破坏性。危机是对人的生命健康、财产、社会组织构成重大威胁的事件，并妨碍社会组织基本目标的实现，甚至造成社会组织短暂性的瘫痪，影响社会发展的进程。
3、公共危机的迅速性、紧急性或紧迫性。危机的到来往往具有超出人们想像的速度，使人们根本无法躲避。危机给予社会组织进行有效决策和回应的时间极短，这就要求社会组织具有很强的危机管理能力，能够在很短的时间内解决问题并控制局面。
4、处理公共危机的艰巨性。不仅表现为应对危机的人、财、物和技术手段的严重缺乏，而且表现为政府责任部门实施公共危机管理能力的弱小和措施的失误。
5、消除公共危机留下的消极因素，恢复公共秩序，恢复社会常态，消除危机对社会的影响，需要一个相当长的阶段。
二、中美日三国政府在处理公共危机时的个案分析
当一个国家遭逢不测时，各种批评会伴随着同情不期而至。3年前的美国“卡特里娜”飓风、13年前的阪神大地震，让美国、日本这样救灾机制健全、国力雄厚的政府领教了社会对其救灾不力的激烈批评。但中国政府这次举全国之力的赈灾意志和行动却让世界大吃一惊，以往饱受西方媒体指责的中国政府赢得了世界媒体一致的正面评价。本文从具体案例对美日两国政府与中国政府在处理公共危机时的个案进行分析。
1、美国：“卡特里娜”飓风。“卡特里娜”飓风是美国历史上5次最致命的飓风之一，受灾面积相当于一个英国，1，300多人丧生，经济损失达960亿美元。从“卡特里娜”飓风一开始，美国各级政府就饱受批评。批评者说政府对飓风的准备不足，灾害发生后反应太慢、管理不善、领导不力。“卡特里娜”飓风登陆5小时后，美国联邦紧急救援局要求派遣1，000名救援人员“在两天内”赶赴灾区；36小时后，白宫救援指挥部成立，决定“在第二天开展工作”；2天后，布什决定中止度假；3天后，6，500名国民警卫队奉命赶到灾区新奥尔良。布什本人也成为舆论攻击的靶子，因为飓风来袭时，他正在休假，两天后他才决定提早结束假期，乘专机到新奥尔良灾区上空巡视，十余天后，他才由陆路深入到灾区实地视察。美国国会事后撰写的调查报告直言不讳地批评美国政府，认为联邦应急管理署、红十字会、州和地方政府都应为此负责。
2、日本：阪神大地震。号称世界上防灾救援体制最健全的日本，其政府也曾因阪神大地震而备受责难。1995年1月17日清晨发生的阪神大地震波及整个关西地区，摧毁了神户市老城区，造成近6，000人死亡，4万余人受伤，30万人无家可归。地震过后痛定思痛，日本政府在救灾中的表现成为众矢之的。首先是政府出动自卫队反应迟缓。震中神户市的灾民在大震发生后整整一个白天都没等来救援的自卫队。最先赶来的是驻扎在当地的“第三特科联队”，但明显力量不足，而政府派遣的其他地方自卫队救援人员过了3天才赶到灾区中心。此外，志愿者组织混乱、救灾款没有及时到位、临时住宅建设速度慢、临时住宅地点偏远等问题都让人们对政府产生埋怨。
当时的日本首相村山富士也受到强烈指责，因为他下令驻扎在其他地方的自卫队和消防队增援神户的时机太晚，结果这些队伍向灾区开进途中，震中周围地区已因道路破坏和失去秩序形成了严重的交通阻塞，各路救灾队伍被堵在外围。此外，地震爆发后，美军驻横须贺的第七舰队立即与日本政府联系，要求派军舰前往救援，别国也多有同样要求。但日本政府却以“合作体制未备”、“政治上有问题”、“码头设施受损不能保障”等原因予以拒绝，村山内阁因此支持率大跌。
3、中国：汶川地震。汶川地震发生后1小时22分钟，解放军总参谋部启动应急预案；2小时30分钟后，国务院总理温家宝赶赴灾区；4小时后，2，900名武警官兵抵达灾区；5小时后，部队先遣指挥组已经进驻灾区。随后，抗震救灾指挥部在温家宝的带领下迅速在灾区部署救灾工作，数十万解放军陆续进入灾区，整个国家在短时间内就被动员起来，救援物资从国内外源源不断的进入灾区。在政府有效的领导下，救灾工作有条不紊的展开，整个社会被动员起来，各种救援物资和救灾人员从国内外源源不断的进入灾区。短短的一个月时间，中国政府的表现彻底颠覆了西方社会对中国政治体制的偏见，中国的救援行动和全体中国人表现出来的团结、坚韧精神让世界深深感动。
三、中国的政治体制在应对公共危机上的优越性
从这次汶川大地震来看，中国现行的政治体制——社会主义制度，相比其他西方发达国家来说表现出了明显的优势，这种优势主要体现在集中统一的决策指挥系统、广泛有效的政治动员能力、行之有效的行政系统等方面。
1、集中统一的决策指挥系统。近年来，西方民主模式受到了许多国家的追捧。但是，此次汶川大地震证明，在应对突发性公共危机时，集中统一的决策指挥系统是迅速战胜自然灾害等重大危机的极为关键的因素。地震发生的当天，国务院成立抗灾救灾指挥部，作为一种临时性的政府机构和功能的重组，党中央、国务院统一决策，统筹协调整合各方资源，减少了决策环节，降低了组织成本，大大提高了管理效率。这种管理效果，显然是一个各自为政、分散决策的指挥系统所无法办到的。
2、广泛有效的社会动员能力。中国现行的政治体系能够使政府采取政治动员的方式来动员、组织、集中全社会力量控制和战胜危机。这种危机管理的动员模式在处理重大危机时能够发挥十分积极的作用。强大的政治动员能力历来是中国共产党的一大优势，在面对危机的关键时刻，党中央主导的政治体系必然要调动各方面力量来应对和战胜危机，而且危机管理也需要政治动员功能的充分发挥。因此，西方国家认为那种以为危机管理应该告别政治动员的观点是不能成立的，此次汶川地震所展示的政治动员能力便是最好的证明。
3、行之有效的行政系统。西方国家的政府行政系统已经形成相对固定的思维模式和行为方式，等级结构森严、职责范围明确、对公务员的个人权利极为重视。这种结构虽然有利于常态下政务的执行和政治生态平衡，但也存在着明显的缺陷：僵化、冷漠、各自为政、以规则指导行动、缺乏主动性和创造性、缺乏协调和配合，等等。而我国公务员系统在保持一般官僚体制基本规范的同时，更为强调社会主义国家的政治特性和为人民服务的根本宗旨，在管理过程中重视人与事的结合和效率与公平的统一，这一点在应对汶川地震中表现得尤为明显。首先，我国的行政系统具有灵活性：地震发生后，整个政府工作的重点立即转移到抗震救灾上来，一切工作以应对危机为重心，这些措施对遏制危机起到了主要作用。其次，我国的行政系统在中国共产党的统一领导下是一个有机的整体，具有统一性，这与西方许多国家地区与部门各自为政的情况不同。与灵活性、统一性相联系，我国行政体系还具有高效性特征。总之，通过应对此次大地震证明，灵活、统一、高效的行政体系是战胜大型突发性危机的基本保障。
（作者单位：青岛农业大学海都学院） |
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