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提要 近几年，随着经济的快速发展和城市化进程的加快，政府投资项目逐年递增。政府投资项目大多数是为社会提供公共产品，如城市道路桥梁等城市基础设施建设、城市绿化、文物保护、生态环境建设、水利基础设施建设、文教卫体、公检法司等公益设施建设等。这些项目的主要共同特点是关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。市场机制具有天然的合理性，并在经济运行中起重要作用。但也存在种种局限，即市场失灵；而市场机制发生失灵的领域，即公共产品和公共服务需要由政府提供才能保证效用的最大化。本文从政府投资建设项目的范围界定找出政府投资建设项目的特点，进而总结政府投资建设项目的必要性和意义。
关键词：公共产品；市场失灵；政策引导
中图分类号：F83 文献标识码：A
政府投资建设项目是指通过政府财政安排的用于基础设施和公益性事业建设，以扩大生产（业务）能力或新增工程效益为目的，且能形成新的固定资产而实施的建设项目。这些项目的主要共同特点是关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。
一、我国政府投资建设项目的范围界定
政府投资建设项目一直是国家和各界人士关心的问题，从2004年7月公之于世的《国务院关于投资体制改革的决定》中，以“完善政府投资体制，规范政府投资行为”为题目，针对政府投资管理上的种种问题，提出将通过合理界定投资范围，健全投资项目决策机制、规范投资资金管理、简化和规范投资项目审批程序、引入市场机制等方面对政府投资加以规范。严格执行这些规定，对于完善政府投资职能，提高政府投资效率和效益，都将起到重要的刺激作用。这更加强调了政府投资建设项目不容忽视的地位。
在合理界定政府投资范围方面，根据“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，再次明确政府投资建设的项目“主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化”。这些界定，明确了在投资领域，作为投资主体的政府该干什么，哪些应该交给企业和其他投资主体去投资，既明确了政府投资职能所在，也体现了政府不与民争的原则，是实现发挥市场配置资源的基础性作用。
二、政府投资建设项目的原则
政府在农林牧副渔、地质勘查和水利管理、社会服务、卫生、体育、社会福利、教育、文化、科研、综合技术服务等公益性很强的行业投资，公共财政职能界定了政府投资的范围或领域，有着显著的特点，即非经营性和公益性的项目。政府投资建设项目高投资与高风险并存，舆论关注力度很大，而且有着严格的管理程序。
（一）弥补市场失效，维护市场配置功能。在市场经济条件下，在某些领域市场机制无法正常发挥作用、出现失效，但是这些领域对社会经济发展的支持性和整体性作用又是至关重要的。因此，这些领域的投资不足只能由政府投资来补充，目的就是要修复市场失效的影响，从而使市场能更好地运行，维护市场配置。
（二）政府投资是调整宏观经济运行平稳的重要手段。政府投资作为全社会投资的一个重要组成部分，对社会其他投资起示范作用和引导作用。适时调整政府投资的规模和结构，可以弥补非政府投资的不足，刺激社会总需求，增加社会总供给，调整产出结构和地区结构，促进国民经济的协调及稳定发展。
三、政府投资建设项目的必要性
（一）政府投资国民经济的基础产业——农业的建设。农业是一个弱质产业，又是一个战略产业。弱质产业是因为农业是一个高风险的产业，农业生产的劳动对象是有生命的植物和动物，对自然条件的依赖性很强，自然灾害会造成农产品供应和生产者收入的大幅度减少，即使是现代科学技术也难以做到完全不“靠天吃饭”。同时，农业是一个容易受波动、市场竞争力弱的产业，农业生产周期长、资金周转速度慢，其比较效益低。农业是人类不可缺少的衣食来源，同时也是国民经济的基础产业。农业作为一个比较效益较低、社会效益明显的产业，同时受农产品价格因素制约，农业建设项目本身的投资回报率较低。与其他行业相比，政府投资农业建设项目承担着提高农业生产能力、增加农民收入、改善农村生产生活条件、保护农业资源、改善生态环境、支撑以农业产品为原料的相关产业发展等多方面而不可替代的作用，具有显著的基础性和公益性特征。基于农业的重要作用，政府投资对农业的支持涉及农业生产的各个环节。
（二）轨道交通建设是国民经济可持续发展的重要物质基础。轨道交通是公共客运交通的重要组成部分，是一种准公共产品，具有公益性、福利性和商品性等属性。非周期性行业，业绩增长稳定、现金流量充沛、投资风险小是轨道交通的主要特点。然而，建设和运营费都相当高，再加上城市政府考虑到社会效益最大化，通常将票价定在一个相对较低的水平上，从而使其近期盈利水平十分有限，而且在轨道交通网络形成以前，客流上升也有一个过程。所以，仅靠轨道交通自身运营在短期内很难实现建设资金回收。虽然存在一次性投入大，投资回收期长等特点，但他也有独特的优势，即生命周期长。比如，伦敦、巴黎等城市的地铁均有百余年历史，仍可正常运营如昔；固定成本相对稳定，在规划设计范围内，客流量增加所带来的成本上升微乎其微。因此，关键是要发挥好政府资金的引导作用和政策的配套保障作用，实现“借、用、还”资金的良性循环。从国际和国内经验来看，由于投资大、回收期长，在项目建成投产的初期，客流有一个逐步上升的过程，通过相关政策提高项目初期盈利水平，吸引更多投资者加盟。
（三）政府投资建设项目还包括扶贫救灾方面的内容。据知，汶川大地震所导致的直接经济损失已超过1万亿人民币，每年新增贷款2，500亿元，地震损害将要影响四川2008年GDP增长大约5个百分点，倒塌、严重损毁不能居住的房屋近450万间，1，000多万人无家可归。灾民住房是一个非常严峻的现实。此时，政府就要充分发挥它的职能，主要采用砖头补贴的形式鼓励新建住房的供给，以缓解住房严重短缺的局面，灾民的临时性过渡住房由政府投资建设来解决。
（四）政府投资城市公用事业，实现社会效益最大化。城市公用事业是最具潜力的行业，投资公用事业虽然没有像高科技行业那样伴随高风险、高盈利，一般只能获得平均利润率，但是具有需求稳定、市场广阔、盈利较稳定的特点。随着城市化的加速推进产生了对城市公用事业的巨大需求，实际上我们的城市公用事业已经远远不能满足需求。目前我国城市人口每年增加1.2%～1.5%就有对城市新基础设施的投资需求，这一市场巨大。据有关计算，要实现GDP增长1%，公用事业也需要增长1%，城市公用事业不仅直接或是间接支撑着经济的增长，更是一方居民的利益所在，关系到人民的生活，关系到城市的经济和社会的可持续发展。
政府投资可以弥补场失灵，协调全社会的重大投资比例关系，进而推动经济发展和结构优化。政府性资金更多的投向没有或是少有经济收益，但是涉及公众普遍长远利益的公共产品领域和外部效益明显的领域。在投资决策体制和建设项目管理体制方面，要针对公共产品无法通过竞争价格反映市场需求信息的特点，通过扩大公众对政府投资决策的知情权和决策参与权，准确获取公众真实的需求信息，使有限的政府性资金最大限度地满足公众对公共产品的需求，提高有限资金产出效率。公共利益的客观性和社会共享性决定了政府投资管理应该以追求公共价值为价值取向，要求政府投资管理的结果，即投资形成的固定资本向公众提供公共产品和公共服务必须以公平优先，并兼顾效率。政府投资资金主要源于公众税收，所投资的项目都是人民群众生产和生活不可缺少的公共设施与公共工程，与人民生活息息相关。
四、完善我国政府未来投资领域及投资管理体制
按照对政府投资领域的一般性界定，并考虑到我国向市场经济转轨的体制性特征和社会制度属性的特殊性，认为政府投资应该在以下领域集中：
（一）成熟市场体制下需政府投资的领域，即非竞争和非排他性、外部性明显的公共产品领域。不管我国市场经济体制完善程度如何，这一类领域都该有政府投资，包括国防、司法、政府行政管理、邮政、防灾与救灾、公共卫生、社会福利、重大基础科研、基础教育、城市道路、消防等。
（二）政府和市场投资分工受市场发育水平影响较大的领域，即随着市场体制逐步完善，政府投资比重可以逐步降低，非政府投资比重逐步提高的准公共产品领域。这些包括高速公路、医疗卫生、空间开发、海洋开发、尖端科技，以供水供电、管道煤气等为代表的自然垄断产品，需要大规模建设的基础设施、因风险大非政府投资不愿进入，但外部效果明显的领域。
（三）从社会制度出发，与西方市场经济体制国家相比，我国政府投资应更多关注和倾斜的领域，主要包括农村地区和不发达地区的基础设施、低收入住宅投资等。（作者单位：东北财经大学研究生院）
参考文献：
［1］刘琳.“灾后住房建设要采用多样化思路”，《中国投资》，2008.第7期.
［2］《投资研究》，2008.第6期.
［3］《投资项目评价与经营决策信息资料》，2008.第7期.
［4］张长春.《政府投资的管理体制》，中国计划出版社，2005版. |
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