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提要 PPP模式作为一种新型项目融资模式，在基础设施建设领域中的作用越来越受到人们的重视。本文通过对影响PPP模式成功运用的关键因子进行深入分析，指出成功运用PPP模式必须做好的几项工作，旨在为项目决策者提供一定的理论参考。
关键词：PPP；基础设施；项目融资；关键因子
中图分类号：F83 文献标识码：A
采用PPP模式建设项目，其中一个首先要考虑的问题就是如何平衡参与项目建设的政府与私人投资者的不同利益及要求，因为两者分别具有不同的偏好和效用函数。从政府角度来看，政府部门一般会要求由私人投资者实施的基础设施及服务项目要达到相应的质量要求，且公众的利益要得到相应的保障；而从社会投资者的角度来看，则希望能通过取得政府对项目的适当支持和协助，确保从中取得稳定和适当的投资回报。运用PPP模式进行建设的项目中，如何平衡上述不同利益方的利益及要求，不同项目会有不同的答案。
一、选择合适的项目
任何一个项目都具有自身的特殊属性，因此每一个项目都可以采取不同的建设模式及运作方法。PPP项目因为投资巨大、合同关系复杂、特许期长等特点注定了只能在某些特定的项目中运用。笔者认为，在符合以下条件的可以考虑采用PPP模式进行融资建设。
1、项目要有稳定的收益作保证。私人投资者之所以愿意将资金投入到公益性的城市基础设施建设中来，其根本原因在于该基础设施自身具有较强的获利能力，这也体现了私人资本的逐利性。
2、良好的城市投资环境。好的投资环境催生好的项目，好的项目也必须要在好的环境中才能生存下去。城市的投资环境包括软环境与硬环境。软环境有当地人们的文化素质、法律环境、政府的办事效率、政府对私人投资者的支持；硬环境有当地的财政经济实力、老百姓的生活富裕程度及购买力、城市现有的基础设施水平等。一般的PPP项目都有15年以上的特许期，如果没有一个好的投资环境，私人资本是不愿意进到这个城市的，更何况是收益并不看好的公益性基础设施。
二、运用一定的补贴模式
就经营性（或准经营性）基础设施项目来说，尽管公众为其所得到的产品或服务支付了相应的费用，但基础设施项目投资额大、公益性强，这部分费用远远小于其建设和经营成本。如果要求作为投资经营主体的私营企业负担所有的成本是不太现实的，也是不具有可操作性的。为此，政府必须承担相应的责任，即通过一定的手段对成本与收入的差额进行补偿，使企业能够在规定的特许期内收回成本并取得合理的投资回报。
王灏在研究轨道交通PPP模式时，结合中国轨道交通建设的特点，探索出了适合中国轨道交通PPP模式的两种补偿模式，按政府对项目进行资金支持的不同阶段，分为前补偿模式和后补偿模式。
前补偿模式，即SB-O-T，又称建设期补偿模式，其具体做法是把一个地铁项目分为A、B两个部分。A部分包括车站、轨道和洞体等土建工程的投资和建设，由政府出资的投资公司来完成；B部分包括车辆、信号等资产的投资、运营和维护，由招标选择的社会投资者通过组建PPP项目公司来负责。政府部门与PPP公司签订特许经营协议。在项目的成长期，政府将其投资所形成的资产无偿或以象征性的价格租赁给PPP项目公司，为PPP项目公司实现正常投资收益提供保障；在项目的成熟期，为回收部分政府投资，同时避免PPP项目公司产生超额利润，将通过调整租金的形式，政府投资公司参与收益的分配；在项目特许期结束后，PPP项目公司无偿将全部资产移交给政府或续签经营合同。
在前补偿模式中，由于政府负责A部分的投资建设，而A部分基本为地铁项目中的主要投资部分，这样就为负责B部分投资建设及整个项目运营的私营企业在很大程度上减轻了财务负担。另外，政府为了收回部分投资，势必会在前期的A部分建设阶段，加强投资控制及工期控制，这样又为私营企业分担了很大一部分建设阶段存在的风险，从而为项目能够按时投入运营提供了有力保证。笔者认为，在前补偿模式中，政府部门应该做好以下几方面的工作：
1、由于A部分为项目的主要部分，其投资额大、工期较长。政府在保证建设资金充足的前提下，还要加强对工期的控制。因为A部分的工期决定并影响了B部分及整个项目的工期，只有A部分按时完工，方能保证整个项目提前或按时进入运营状态。否则，特许期只有相应延长，对双方特别是私营企业产生不利影响。
2、政府将A部分以象征性的价格租赁给私营企业进行运营，必须加强对A部分资产的监管，特别是在特许期后期阶段。私营企业为了高效运行整个项目，在特许期前期和中期肯定会加强对AB两部分的维护保养，但在特许期快要结束的时候，私营企业出于自身利益的考虑，难免会出现掠夺性经营的可能。如果这样，在项目移交给政府后，政府面临的将是再次投入一大笔资金进行整个项目的维护。
3、在项目的运营方面，政府和私营企业是处于信息不对称状态的。因为A部分的租金是根据项目的收益情况随时进行调整的。因此，如何考查私营企业真实的经营业绩就变得尤为重要。否则，私营企业可能故意隐瞒经营业绩以取得政府在A部分租金上的优惠。
后补偿模式，即B-SO-T，又称运营期补偿模式，具体做法是：按照目前国内固定资产投资项目的资本金制度，公共部门企业与民营企业共同出资组建项目有限责任公司，负责地铁新线项目的投资、建设和运营。政府部门建立科学、清晰的票价制定和调整政策，以预测客流量为依据，预先核定项目公司的运营成本和收入，对产生的运营亏损建立科学透明的补贴规则。在项目投入运营后，当实际发生客流量比预测客流量增加或减少的幅度超过一定比例时，超过部分所形成的损益，由政府和项目公司按一定比例共同承担或享有。特许期结束后，企业同样要将项目全部资产无偿移交给政府。
三、设置合理的风险分担机制
由于PPP模式的特点和项目各方（特别是公共部门和私人部门）的目标和出发点不同，在PPP模式的操作过程中，公共部门和私人部门的前期谈判旷日持久，大大增加了交易成本。Marcus通过对英国PPP项目的调查研究发现，98%的PPP项目在签订合同前所耗费的时间都超过非PPP项目，超出范围在11～166%，谈判时间所耗费的成本超过正常咨询和投标所必需的25～200%。
在处理城市基础设施项目风险时，应遵循合理分担的原则，即在PPP特许权协议等一系列合同中明确各方分担哪些风险。风险分担结构是否合理以及采取何种合理有效的风险控制手段是私人投资者和政府能否取得“双赢”局面的一个重要因素，同时也是城市基础设施PPP项目是否能够成功的关键所在。事实上，许多PPP项目之所以失败，往往是在风险分担与控制上出了问题。城市基础设施PPP项目投资大、工期长、收益低、沉没成本大等不确定的因素很多，需要承担的风险相应也很大，在设计风险分担机制的时候必须考虑以下两项基本原则：
1、风险与控制力相协调原则。风险应由对该风险最有控制力的一方加以控制，如双方均无控制力或者控制力难以确定则由双方共同承担。何伯森在BOT项目的风险分担与合同管理中指出，合同双方在进行合同签约谈判时，从风险分担及管理角度应该注意研究以下几个方面的内容：确定关键风险因素、各方的风险承担能力、风险在谁的控制范围内、由谁处理风险对整个项目最为经济有效、谁可以享有处理风险的最大收益、若风险发生损失将由谁负责。也即是说，项目各方首先要有合作和双赢的思想，在考虑利益分派与风险分配时，不但要考虑自己一方，同时也要考虑对方承受风险的能力和对方应得的权益。特别是政府方更应该具有这种思想。
2、风险与收益对等原则。谁承受的风险大，谁将获得更大的收益。但在PPP项目的风险分配中，各方还是应该本着实事求是的态度，对己方承受风险的能力做出科学合理的判断，不能因为高回报的诱惑承担自己不能承受的风险，特别是私营企业方更应该重视自身的风险管理。如果风险不在自己控制范围内，就应该主动提出，和政府方共同承担。这对双方都是有利的。
四、制定健全的法律法规
项目进行PPP模式运作，需要在项目设计、融资运营、管理和维护等各个阶段对政府部门与企业各自承担的责任义务和风险进行明确界定，以保护双方的权益。对于项目运作过程中的诸多具体问题应该有政府制定的专门法律规范加以约束，如特许授权采取何种形式、政府如何扶持、特许授权文件与其他合同的关系、项目运作过程中的风险管理等。我国关于PPP模式的现行法律法规还有待与国际接轨。PPP项目是一项复杂的系统工程，涉及面广，参与部门多，法律关系错综复杂，需要系统的法律法规对其加以规范。
（作者单位：1.重庆大学建设管理与房地产学院；2.南京农业大学工学院） |
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