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提要 公共服务型政府与传统的管制型政府相比，它体现了截然不同的两种行政理念、行政哲学、行政体制，折射出一系列顺应现代公共行政发展趋势的精神内核。本文从中国现实问题入手，提出构建服务型政府的对策建议。
关键词：服务型政府；公共服务职能；阳光政府
中图分类号：D63 文献标识码：A
我国的政府改革与探索自新中国成立以来基本上经历了两个阶段：第一个阶段是1949～1978年，这个阶段以政治为中心搞社会主义建设；第二个阶段是1978～2008年，是以经济建设为中心搞社会主义建设，这一阶段取得了很大成绩。不少学者把2008年定位为中国政府体制和行政体制改革元年，普遍认为在今后的三十年将对中国的命运起着十分重要的影响。在2007年10月15日胡锦涛所做的“十七大报告”中明确地将“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为重大战略部署中的“坚定不移发展社会主义民主政治”中的一个主要问题进行详细阐述。这就要求政府自身通过转型从管制型政府到公共服务型政府的一次嬗变，从理念到社会秩序，到产生过程，到宗旨，到其承担的任务，再到其担负的责任，都发生了革命性变化的政府，它是一种全方位的变革，与传统的管制型政府相比，它体现了截然不同的行政理念、行政哲学、行政体制。
一、建设服务型政府的必要性
以往的经济建设型政府有几个严重的误区：一是政府长期作为经济发展的主体力量，起主导作用；二是解决不了政府、国有企业与国有商业银行的结构性矛盾，致使政企分开一直是改革中的一大难点；三是重视经济建设的投入回报，严重忽视社会事业投入的巨大经济、社会效益；四是不恰当地把一些本应该由政府提供的公共产品和公共服务推向市场、推向社会。实践证明，经济与社会发展失衡、区域经济发展失衡、经济发展和生态环境的失衡等，都与这种政府模式有直接、内在的联系。从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”是我国市场化改革进程的必然选择。应当强调指出的是，“公共服务型政府”是对“经济建设型政府”的一种“扬弃”。公共服务型政府并不否定“以经济建设为中心”，而是抛弃了政府把主要精力用来直接投资搞建设的做法，主张政府主要为作为微观经济主体的企业创造良好的经济社会环境，以实现经济社会协调发展。
二、公共服务型政府创建的理论依据
所谓公共服务型政府，就是以公共利益为目标，以社会公众的客观需求为尺度，在广泛尊重公民意愿的基础上建立和发展的一种广泛的社会回应机制和公共责任机制，这种机制致力于建设为公众提供满意的、高质量的公共产品和公共服务的现代化政府。因此，公共服务型政府是一种以公民为本位、以社会为本位和以权利为本位的政府，是以全心全意为人民服务为宗旨，以实现政府的服务功能并承担相应的服务责任为目标的政府。我国公共服务型政府的创建具有坚实的理论依据：
（一）新公共管理理论。20世纪八十年代以来蓬勃开展的新公共管理运动使得西方新公共管理理论在全世界蔓延，推动了传统公共行政转变为以新公共管理理论为指导的新公共行政，同时也为创建公共服务型政府的理论模式奠定了基础。新公共管理理论认为：政府是以顾客（公民）为导向的。这种观点改变了传统公共行政模式下的政府与社会、公民之间的关系，并且将政府的职能与社会的关系进行了重新定位，形成了一种新的理论，即新公共服务。所谓 “新公共服务”，就是指公共行政在为社会公众服务时，其运行体系所应发挥功能的一套系统的价值观念。新公共服务作为一种全新的公共行政理论和价值理念，指出：公共行政的主要使命是为公民服务，公共行政的着力点既不应该是传统公共行政所强调的“划桨”，也不应该是新公共管理所突出的“掌舵”，而应该是建立具有资源聚合力的公共机构，以更好地承担起服务于社会公共利益的职责。因此，在公共服务型政府模式中，政府不再是“凌驾于社会之上”的官僚机构，而是“服务于民”的服务机构，是以顾客的需求为导向，是提供高品质服务的政府，是以民为本的政府。
（二）契约论。卢梭在《契约论》中强调的主权在民，主权为民的民主精神是现代公共服务型政府创建的又一理论根据。卢梭强调“公平的约定”，即人民通过契约的方式将权利交给社会，人民本身又从社会那里获得了对等的权利。契约作为现代民主和公共管理的一个重要概念，反映了政府与民众之间的权力与责任、权利与义务之间的双向依存关系。根据社会契约论：政府的合法性建立在公民与政府、公民之间的社会契约的基础上，政府应该保护全体公民的公共利益。否则，公民有权收回委托之权力。既然政府的权力是人民赋予的，那么政府就应当为人民服务。服务型政府的基本涵义就是为人民服务。
（三）为人民服务的思想。为人民服务的思想是我国公共服务型政府创建的主要依据。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，我国的政府也应该是“人民的政府”。因此，公共服务型政府的宗旨就应该是：为人民服务。自新中国成立以来，在马克思列宁主义的指导下，党和国家领导人以中国历史与现实国情为基础，先后提出了“为人民服务论”、“领导就是服务论”、“三个代表”重要思想等理论，从而建构起一个不断发展完善的为人民服务思想理论。中国共产党是我们国家的执政党，党章明确规定：全心全意为人民服务是中国共产党的宗旨。我国的政府是在中国共产党的领导下的，理应秉承全心全意为人民服务的核心理念，探索适合我国国情的服务型政府模式。
三、服务型政府实践中的现实问题
在公共服务型政府建设的现实背景下，我国地方政府针对传统管制型政府的弊端，进行了大刀阔斧的改革。各个地方政府在公共服务型政府建设中，以前所未有的魄力着重在行政审批的精简、行政办事程序的简化、服务态度和服务方式、方法的改进方面，并且在比较短的时间里就能够见到一定的效果。但是，政府公共服务职能不到位的问题仍然很突出。这些问题主要表现在：
1、政府与公民、社会的关系倒置，以管理取代服务的现象依然严重。公共服务型政府的核心应该是以公民为焦点的，应该建立政府依公民的意志而行动，增强政府对公民的回应性。而在许多地方，建设公共服务型政府只是作为口号，而政府的管理模式和理念还是停留在管制型政府的框架内。服务观念还没有完全内化到自己的思维中。公共政策的制定与执行，往往从政府单方面意志出发，为民服务变成了“为民做主”，从公共服务计划安排到服务方式都是政府部门说了算。
2、政府职能转变不到位，越位、错位、缺位现象仍然比较突出。目前的地方政府管理实践中，政府角色不清，既是“裁判员”，又是“运动员”的现象比比皆是。许多地方政府仍然在做自身做不了、做不好、不该做的事情。政府本应该提供的公共产品与服务却不足、不够或者短缺。
3、政府所提供的公共服务效益差、质量低，缺乏公平性。近年来，我国的公共服务水平取得了巨大进步，但仍然存在着很多缺陷和不足。一方面政府控制公共服务的范围较宽，难以满足社会投资多元化与消费多元化的需求；另一方面政府对公共服务的投入缺乏科学规划，不考虑本地实际情况，搞“一刀切”，盲目建设和重复建设现象比较严重。同时，公共服务的提高缺乏公平性，城乡之间、不同社会阶层之间公共服务的不公平性成为一个突出的矛盾。
4、政府行为失范，权力寻租，追逐个人利益、部门利益。从终极根源而言，公共权力来自于社会组织及其社会成员为了避免因彼此的利益冲突而导致的无谓消耗，基于某种契约而进行的自身权力的部分让度。而公共权力的合法性也正是建立在这种公民与政府之间的权能委托基础之上，它规定着政府与公民在权利与义务方面的双向依存关系，政府行使公共权力必须以增进公共福利、维护公共利益为其最基本的价值选择。在我们这个社会主义国家中，政府及其公务员更应当公权公用，做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。然而，我们可以看到某些政府部门及其公务人员却违背了人民的委托，公权私用，追逐私人利益、部门利益，造成很严重的权力滥用现象。政府权力、职能和规模不受或很少受到立法机构和社会的制约，行政权力的滥用和行政机构的寻租成为阻碍公共服务型政府建设的因素。
四、建立服务型政府对策建议
政府转型是提高党的执政能力、落实科学发展观和解决经济社会深层次矛盾的客观要求。如何通过良好的公共服务创造更多的就业岗位、把贫富差距控制在经济良性循环和社会公众所要求的限度内、逐步缩小城乡发展和区域发展的差距、寻求符合我国国情的共同富裕之路，都对政府转型提出了全面挑战。政府改革不仅成为公众关注的焦点问题，也成为我国下一步改革的中心和重点。
当前，我国面临着日益突出的两大矛盾：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是广大社会成员公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的突出矛盾。而要有效地解决这两大矛盾，政府要扮演好两个角色：一是继续推进市场化改革，实现经济增长方式由政府主导型向市场主导型的转变；二是强化政府在公共服务中的主体地位，加快建设公共服务型政府。它的建立与发展应遵循以下途径：
1、在政府行政程序上，公开透明，建设阳光政府。政务必须向公众公开，包括政府组织的使命公开、办事程序公开、常用法规公开，以及办事结果公开等。
2、在政府行政功能上，建设服务型政府。服务型政府理念要成为政府工作的宗旨，寓管理于服务中，为企业发展创造良好的、公平的竞争环境，为公民提供完善的公共服务。
3、在政府行政机制上，建设创新型政府。政府管理制度创新的必要性，一是为了提高政府的活力和效率；二是为了适应政治、经济全球化的需要，必须进行管理制度的创新；三是为了解决国内经济发展的具体问题，要求政府制度不断创新。
4、在政府行政技术手段上，建设电子型政府。电子政府的建立，不仅可以使老百姓能够得到更广泛、更便捷的信息和服务，而且可以大大降低行政成本，提高政府服务效率，进一步规范政府行为方式，改变政府与企业、公民之间的信息不对称，做到透明化、公共化，从而消除滋生腐败现象的温床。
5、在政府行政规则上，依法行政，建设法治型政府。政府必须依法行政、依法管理经济与社会事务，提高行政效率。政府的所有权力要源于法律，源于人民的授权，使行政过程发生在法律和人民的密切监督之下。
（作者单位：湘潭大学职业技术学院） |
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