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提要 近年来，我国为了扩大内需启动经济，政府预算政策的宏观调控功能受到重视，传统的预算平衡被打破，国债发行规模一再扩大，预算政策成为人们关注的焦点。由于预算政策的关键在于政府预算的选择，因此对政府预算收支原则进行分析研究非常必要。
关键词：政府预算；预算赤字；平衡原则；乘数效应；长期平衡；整体平衡；动态平衡
中图分类号：F81 文献标识码：A
近年来，我国为了扩大内需启动经济，政府预算政策的宏观调控功能受到重视，传统的预算平衡被打破，国债发行规模一再扩大，预算政策成为人们关注的焦点。由于预算政策的关键在于政府预算的选择，因此对政府预算收支原则进行深入的分析研究非常必要。
一、平衡原则是处理政府收支关系的支配性原则
平衡原则在政府理财中占据支配地位。平衡原则是指在一定时期内，政府的预算收支保持平衡，即经常性收入——税收与政府支出间保持平衡。国库预备金的存在并不违反收支平衡原则，国库预备金是在预算年度内为应急而列入预算的费用项目。平衡原则在财政收支决策中具有支配性，主要决定于以下两点：
1、非均衡原则存在固有的缺陷，赤字原则、结余原则是与平衡原则相对立的非均衡原则。从赤字预算分析，赤字原则表现为政府支出大于政府经常性收入，意味着公债的发行。公债又依赖于政府的信用，但如果债务规模过度，政府预算的弹性就会因为债务成本的增加而减少。长期赤字预算会导致债务规模失去控制，使政府陷入“债务危机”，在缺乏充裕的社会储蓄资金和丰富的社会商品的条件下还可能使经济出现“滞胀”局面。再从结余原则分析，结余原则对私营经济具有支配性，私营企业以获得利润、积蓄资本为目的，收入对于支出的结余是其行为的内在驱动力；但政府预算不应受结余原则的支配，收入不应超过支出过多形成结余，原因在于：一是政府不以盈利为目的，除准备非常时期的特殊需要外，没有必要积蓄结余，即使因某些原因需要临时经费，其财源也可由税收、公债及其他适当手段从国民经济中筹措；二是如果政府筹措的收入超过经费支出，年年把结余积蓄下去，就会形成财政拖累，从而不适当地抑制国民经济发展。
2、平衡原则本身具有调节经济的功能。平衡原则是经济平稳发展过程中的理想原则，可起到预防、而不是治理通货膨胀或通货紧缩的功效。平衡原则并非中性，但可以利用平衡原则调节经济。较大的平衡预算规模能导致较高的国民收入，具有扩张性；而低水平的平衡预算具有紧缩性，将导致较低的国民收入。由此可知，政府公共预算也并不完全是中性的，如同整个政府收支平衡的预算一样，也是一种潜在的政府调节工具，不仅可能对分配产生影响，还会对国民收入和就业产生影响。要实现经济稳定增长，关键是要做到社会总供给与社会总需求的平衡，包括总量平衡和结构平衡。财政平衡在这两个方面都能够发挥重要的作用。
二、平衡原则调节经济存在的局限性
1、平衡原则调节经济存在内在逆反性，容易导致预算规模过大或过小。预算收支具有不同的乘数效应，平衡原则调节经济的实质主要是利用预算购买性支出乘数大于税收的乘数而形成的净效应来调节经济，或利用政府转移性支出的乘数效应等于税收乘数效应，低收入阶层边际消费倾向大于高收入阶层，通过国民收入分配的调整进而调节消费，以消费函数的乘数效应调控经济，形成均衡预算定理。平衡原则虽然可以对经济产生扩张或紧缩效果，但平衡原则规模的变动必须通过等量的经常性收入和政府支出同向变动，但这一要求与经济波动存在矛盾性，或称为经济逆反性，表现为：通货膨胀期间，需要实行缩减预算规模来减少社会总需求，为此，就需要大幅度削减税收，并同时削减预算支出，但减税本身具有扩张性，需要大规模减低预算支出才能抑制减税，因为等量削减的政府预算支出所带来的紧缩效应和等量削减税收所产生的乘数扩张效应相互抵消后形成的净缩减效应需要较大的均衡预算收支规模才能形成，而大规模减少预算支出在现实中几乎行不通。同理，在通货紧缩期间需要扩大预算来实现对社会总需求的扩张，这就需要增加税收，对增加的税收还需要等量地增加购买支出，而购买支出具有极大的扩张性，增税幅度就得相当大才能抵消增加购买支出带来的扩张性，但政治和公众舆论使得大幅度增税难以成为现实，而且增税过大会侵蚀资本、增税过大则可能阻碍私人投资。因此，平衡原则调节经济需要的过大的预算规模往往使均衡预算失去应有的调控实效。此外，利用均衡预算干预经济需要很多条件才能见效，而现实中很难满足这些全部的条件。
2、强制性平衡原则对经济动向进行调控具有非经济性。强制平衡最典型的是年度平衡预算，它将预算平衡强制地限制在一个预算年度的时间内。年度平衡原则的优点是可以加重政府平衡预算的责任，有利于控制政府支出，避免奢侈浪费。但其缺陷在于年度平衡预算在经济波动期对经济动向的调节具有非经济性，会强化经济周期性波动的幅度。通常，在经济衰退期间，税收将减少，政府采购支出虽然会下降，但转移支出却会上升，为了保证预算平衡，就不得不提高税率或者压缩支出，这就会进一步抑制消费与投资，加剧失业，减少国民收入，使经济雪上加霜。相反，在经济过热时期，预算收入上升，支出相对下降，为了平衡就需要降低税收，却会更进一步地刺激投资、扩大就业而导致又一次结余；如果税收与支出一同增长，在一定程度上会导致螺旋式上升的通货膨胀，使得平衡原则成为消除通货膨胀缺口最不理想的预算政策。如果因为追求平衡，容易使短期内单项决策与中长期计划产生矛盾，并使得长期发展计划无法启动。
三、政府预算平衡应该选择的方式
笔者认为，应该从预算收支本身的角度来考察政府预算，建立政府预算的平衡观。政府预算平衡原则应包括平衡期间、平衡范围和平衡状态三个方面：
1、在平衡期间上树立长期平衡理念。在某一特定年份里的预算收支平衡并不一定意味着整体的预算均衡，年度预算平衡具有内在缺陷。与年度预算平衡相对的平衡原则是多年周期平衡，多年预算平衡需要对整个经济的发展情况做出预计，具有计划性和渐进性特点，减少因目前利益与长远利益所导致的判断与决策的错误。因为在内容上将年度预算归入多年预算中，便于在预算年度之间进行比较，使年度预算的编制更加符合经济发展的趋势，为改进政府收支不可控制性提供了便利。长期平衡观念并不完全等同于周期平衡，周期平衡依据的是经济的周期性波动，但周期平衡的期间确定存在困难，它不是定期出现的，过去周期的长度和振幅只能作为粗略的参考，因此预算周期的长度也难以预定。此外，实行长期的预算平衡。
2、在平衡范围上树立整体平衡理念。只强调预算本身的平衡是片面的，政府预算收支要立足于实现整体性平衡。预算的整体平衡包括两方面的含义：一是各级政府之间预算和部门、机构预算的整体平衡。政府预算实际上是由部门、机构预算综合汇总而成的，政府预算平衡与部门、机构常常出现的预算非均衡性存在着矛盾。预算平衡问题通常指政府预算执行结果，有时从整体预算的安排上看是平衡的，但却会因为部门、机构的预算盈余和赤字而出现不平衡，这就必须采取一定的融资渠道加以改变，否则，可能会因为部门、机构之间存在的盈余和赤字致使政府预算的平衡难以确定。二是预算安排应该考虑经济状况进行整体的平衡。预算平衡是国民经济总量平衡的重要组成部分，一方面预算影响着社会总供求关系及其结构的平衡；另一方面如果国民经济发展失衡，政府预算平衡的难度会加大，甚至根本就缺乏预算平衡的客观性。为了国民经济的平衡，年度平衡原则应改为多年预算平衡原则，长期预算平衡则成为必要。
3、在平衡状态上树立动态平衡理念。在预算安排上，要考虑预算收支的“长久性”，要把静态平衡与动态平衡结合起来。因为政府预算收支之间存在一定的时滞，经济性支出最终形成的生产力一般成为以后年度的财源，当年政府预算支出的发生可能使当年预算亏空，会增加当年预算平衡的压力，但这一支出却可能有助于以后年度预算收入的增长，会为将来的预算平衡打下坚实的基础。预算收支是一个流量，年终决算是一个存量，而且社会总供求的平衡及其结构的调整很难在一个年度内完成，为了保持社会总供求的基本平衡，特定年度的财政预算可以平衡也可不平衡，预算收支平衡的适当时间长度应当表现为更长的时间段。可见，政府安排预算收支不能机械、绝对地实行年度预算平衡，需要在实行长期、动态和整体平衡原则的基础上协调动态与静态、整体和局部的平衡关系。在平衡范围的选择上，既要实现政府预算和部门机构预算的整体平衡，又应将预算及平衡置于社会、政府和经济的大局之中，实现政府预算与满足社会经济发展需要相适应的整体平衡。但不平衡是绝对的，平衡只是相对的。往往在收支总量上看是平衡的，但在结构上又是不平衡的；在宏观上是平衡的，在微观上是不平衡的；从国民经济的稳定上看是平衡的，但从配置、公平的角度看又是不平衡的。预算收支由平衡到不平衡、再到平衡是预算平衡规律在实践中的反映，关键是必须从国情和经济状态出发，在整体上把握好“度”，通过预算平衡更好地为经济改革与发展服务。当然，坚持平衡预算原则并非完全否决非均衡预算，在我国近年需求疲软、经济发展缓慢的特殊时期，政府预算就要从总体或长期上坚持动态、相对的平衡，允许在特定条件下出现非均衡预算。
总之，政府预算的政策效果是以预算原则为中心、以企业制度的创新、市场体系健全的机制为基础，以财政和货币两大宏观经济政策和其他政策的相互协调为前提，并综合作用而形成的结果。（作者单位：西安财经学院经济学院） |
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