| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 经济/产业 |
提要 随着我国经济和社会的发展，公众需求的公共产品的种类和数量持续扩大。在计划经济体制下，政府是公共产品供给的主体，但在现今社会，政府作为公共产品提供的主体地位和合法性受到了前所未有的挑战。在公共需求不断扩大和政府财政能力有限的矛盾中，出现了以慈善和公益为目的的NGO，并在各种社会事务中发挥着越来越重要的作用。
关键词：NGO；公共产品；供给
中图分类号：D632.1 文献标识码：A
一、NGO在我国发展现状
NGO是英文Non Government Organization的缩写，世界银行《非政府组织的立法原则》中将其定义为：“在特定的法律系统下，不被视为政府部门的一部分的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利性公司或其他法人，且不以营利为目的，即使有利润赚取，也不可以将此利润分配。”NGO也叫第三部门、非营利组织、民间组织等。把NGO称为第三部门，是相对于作为第一部门的国家体系和第二部门的市场体系而言的。Lester M.Salamon把NGO的特征归纳为六点：（1）组织性；（2）民间性；（3）非营利性，指NGO虽然有成本的投入，但不以营利为目的；（4）自治性；（5）志愿性，指NGO的成员一般以志愿形式加入该组织，主动、自觉、自主地参与社会事务，追求其信仰的社会价值；（6）公益性。（表1）
我国NGO按其服务宗旨可分为公益性和互惠性两类。公益性NGO是指以服务社会公众，使其受益或以追求社会大多数人的社会公共利益为其唯一宗旨的NGO。具体分为：以捐赠资产设立的基金会、慈善机构等公益组织；以捐助行为设立的教育、科学、文化、卫生、体育和社会福利等社会公益组织；以社会捐赠资金和会员会费作为活动经费的公益性社会团体。互惠性NGO是以服务会员（或会员团体）或使会员（或会员团体）受益为宗旨的非营利社会团体，包括学术性、行业性、专业性、联谊性的各种学会、协会、联合会、联谊会、商会等非营利社会团体。
NGO组织和动员利用各种社会资源，弥补政府社会职能的不足，协助各级政府在救灾、帮助社会弱势群体、发展公益事业、创造新的就业机会、维护和促进社会公平、公正等方面发挥着独特的作用。NGO在许多国家得到不同程度的发展，尤其是在社会变革迅速的国家，增加的速度更快。我国的NGO起步是在改革开放时期。根据民政部门统计，截至2005年底，全国各类民间组织已发展到32万多个，其中社会团体近17.1万个，民办非企业单位14.8万个，各类基金会975个。
二、NGO存在的必要性
对于NGO存在的必要性，Lester M.Salamon提出“第三方政府”理论。第三方政府，是针对近代政府行为的转变与多样性，在公共服务的运营上，必须依赖很多非政府的机构来运作。第三方政府的产生主要源于调和公众对于公共服务的强烈需求以及惧怕政府权利持续扩大的心理，即通过第三方政府来增进政府提供公共服务的角色与功能，同时又不至于扩张政府的权利。Salamon认为，NGO存在的必要性，至少出于对以下五项因素的考虑：
（一）历史因素。事实上，在现代发达国家的历史发展过程中，NGO很早就存在一些雏形。首先是一些宗教或慈善团体，他们的主要目的是解决一些突发性的事件，例如自然灾害、难民、孤儿、贫困等。20世纪七十年代后期，随着发达国家社会经济的进步，NGO逐渐发展壮大起来。进入20世纪八十年代和九十年代，全球许多NGO和国际间组织，如世界银行、联合国发展开发计划署等机构通过引入管理理论中的战略经营来倡导环保，维护世界和地区和平，致力于全球可持续发展等。NGO在教育、艺术、社会服务和公共服务等方面显示了其重要性。
（二）市场失灵。亚当•斯密于1776年发表《国富论》，论证了在充分竞争的条件下，通过市场这只“看不见的手”，使个人在追求自己利益最大化的同时，也能实现公共利益的最大化。但是，后来的诸多事实证明，市场本身存在着许多无法克服的缺陷，其表现之一就是公共产品的供给不足，无法实现公共利益的最大化。
Hansmann提出“契约失效”的理论，以解释NGO产生的必要性。“契约失效”类似于私人部门的“市场失灵”，市场的失灵使得市场机能的运作受到限制。当存在信息不对称的时候，消费者无法判断其接受的产品或劳务的数量或品质，生产者可能收取过高费用或提供劣质产品或服务，使消费者蒙受损失，从而造成市场机制不能充分运作，出现“契约失效”问题。
“由于NGO具有不分配盈余的性质，即使消费者无法精确评断产品或服务的数量或质量时，由于NGO不以追求利润为目的，因此不会降低质量以图盈利，所以比较值得信赖。”
（三）政府失灵。市场失灵的问题是市场机制本身无法克服的，因此要借助政府的“看得见的手”来加以调节。但是，政府和市场机制一样，同样存在着缺陷。具体表现为：
1、由于政府在提供公共产品上存在垄断权，即政府提供公共产品的同时，没有竞争对手提供相同的服务，因此消费者就很难对政府提供的产品进行判断或者监督。而政府往往还会利用自己的垄断地位获取垄断利润，导致普遍的预算规模扩大倾向和政府机构过度膨胀。
2、以政府为主体的公共产品的供给，在某种程度上是一个政治过程，政府提供的任何物品的数量和质量都是政治决策的结果。在不存在投票交易的简单多数模型中，投票结果往往只反映了中位选民的意愿，而留下了大量的不满意的“沉默的大多数”，政府往往难以满足中位选民以外的人们的需求，甚至对于他们的需求缺乏回应。
3、有时政府提供公共产品的交易成本甚至比市场制度要昂贵许多，而且政府自身的资源是有限的，政府提供公共产品领域的扩展同自身资源的有限性产生很大的矛盾，导致政府提供公共产品的品质和效果下降。
4、政府提供的公共产品应该使所有符合条件的人都受益，但是由于区分的成本过高，使得一些人额外受益，而另一些该受益的人却被排除在外。另外，政府的服务讲求普遍性，但是公众因收入、宗教、教育背景等方面的差异，对于政府服务的需求也不同，政府普遍性的服务无法满足每一个人。
5、政府是非市场组织，缺乏应有的监督机制，在公共产品的供给过程中，凸现出了传统行政管理弊端。正如世界银行指出的那样，“在许多国家中，基础设施、社会服务和其他商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不能产生好的结果。”
6、在企业管理中，成本和收入是紧密联系在一起的。而在公共行政管理中，政府的成本和收入是脱节的，这种分离导致了资源配置的低效率。当给定产出时，政府可能使用了较多的资源，造成浪费；当政府不顾社会需求不断扩大供给时，也导致社会资源的浪费。
牛津大学的两位学者Weisbrod与Weiss从公共部门的观点来分析NGO存在的必要性。他们强调NGO提供的集体性财物，能弥补政府在经济活动中的缺点。他们认为，NGO是一种中介角色，能够有效率地将捐赠行为转为被捐赠者需要的劳务与财物。由于政府活动应符合一定的程序，而NGO具有自发性，能够在一定程度上满足公众差异化的需求，如果政府将部分责任授权NGO，则在相同的支出下将有更多人受益，总成本也可降低。因为同政府部门相比，NGO的人事成本更低。
美国学者奥斯本和盖布勒面对生产公共产品的市场和政府双重失灵，提出了以“企业精神改革公营部门”的观点，指出“企业化的政府开始转向一种把政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的体制。”从政府中分离出来的部分公共服务职能：一是交给市场营利组织，可以通过合同转包、特许经营等方式，在政府和私人部门之间建立起PPPs的公私合作伙伴关系。二是交给非政府。非营利的第三部门（NGO）。因为有一些公共产品可能：（1）往往无利可图。（2）需要更多地投入个性化的服务。（3）需要一种奉献精神。这三点正是NGO所长，“NGO在完成微利或无利可图的任务，需要同情心和对个人关心尊重的任务，需要顾客或当事人方面具有广泛信任的任务，需要亲自动手或直接关心的任务（例如，日托、咨询或对残疾人和病人的服务）以及牵扯到贯彻道德标准和个人行为职责的任务倾向于更胜一筹。”
（四）社会的多元化需求。公共部门的支出有限，但是公众的需求是无限的。NGO一方面可以减少公共部门的支出，另一方面可以弥补政府提供公共服务的不足。而且许多NGO可以起到批评和监督政府的作用，如各环保团体、消费者协会等消费者保护团体、教育改革促进会，等等。
（五）团结一致。NGO可以让一些有相同理想的人积极参与相关活动，提供个人发挥才能、力量和善意的途径，进而满足社会公众的需要。每一个新的NGO的产生，都意味着一些拥有共同理想的人的需要满足了。
综上所述，NGO是现代社会发展的必然产物，公共部门必须与NGO合作才能满足公众层出不穷的、多元化的需求。
（作者单位：云南财经大学财政与经济学院） |
|
|
|
