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提要 在公共危机事件应急处置中，政府扮演着主要的角色，但政府并不是唯一的力量；非政府组织由于自身不同于政府的特点，在公共危机事件的处置中有其显著的优势。为了更好地发挥其作用，应该从政府培育和非政府组织自身建设两个方面对其进行建设。
关键词：非政府组织；公共危机管理
中图分类号：C91 文献标识码：A
当前，如美国“9.11”事件、“非典”、禽流感等危机事件已经成为社会管理生活中不可避免的重大挑战，危机管理也就成为各国和各级政府都必须认真对待的重要问题。如何减少危机给人类社会带来的灾难是每个国家所面临的一个重大课题，非政府组织的参与则为公共危机管理研究提供了一个新的分析视角。
一、非政府组织在公共危机管理中的优势
（一）非政府组织的概念及特征。非政府组织是不以营利为目的且具有正式组织形式，具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性的非政府系统社会组织。非政府性、非营利性、自治性、志愿性、公益性是非政府组织的基本特征。是区别其他社会组织的本质属性和主要衡量标准。
（二）非政府组织参与公共危机管理的优势。公共危机治理是一个复杂的、系统的社会工程，其需求的不仅仅是财、物资源和强制性机制，而且需要危机治理主体的多元化，尤其是在一些突发状态下，危机事件的不可预知性往往会加剧政府权力“失灵”。在这种情况下非政府组织的作用将会最大限度地显现出来。
1、贴近民众的优势。非政府组织作为一种社会公益性组织，更多的体现为一种公益性和社会性。它的成员来自基层社区，是民众利益的代表，能更好地把民众各方面的诉求表达出来，从而架构起政府和民众沟通的桥梁。在危机发生时，非政府组织的公益性宗旨使得它能够进行广泛的社会动员，凝聚民间资本，有效地整合社会资源，调动其民众的力量投入到危机应对工作中。
2、维护社会公平的优势。政府作为公共权力的主体，在公共事务处理中更多地关注的是大多数人的利益，而社会中那部分没有利益表达渠道的弱势群体的利益经常就被政府忽略。而很多的非政府组织则以社会弱势群体和边缘群体作为服务对象，它能够更好地促进社会福利、维护社会公平。
二、公共危机管理中非政府组织参与不足的原因
在国外遇到紧急灾害时，我们往往看到非政府组织活跃的身影，但是在中国我们更多看到的是政府忙碌的身影，非政府组织参与的热情和发挥的效应远没有预想中的理想。那么，究竟是什么原因致使我国非政府组织在公共危机管理中的参与不足呢？
（一）制度性缺陷为非政府组织参与危机管理设置了门槛。我国对非政府组织的登记管理实行双重管理原则。双重管理原则加强了政府在登记管理方面对非政府组织的监督管理和限制。但是这种双重管理原则的设定也为很多的非政府组织设置了相当高的门槛，使得大批活跃在民间的非政府组织被拒之于合法登记的门槛之外，难以在社会公共事务中发挥其应有的效能。
（二）独立性缺失使得其社会公信度相对较低。非政府组织不以营利为目的的宗旨使得它对政府形成较强的资源依赖性，政府的财政拨款成为了其主要的基金来源。这种依赖性使得其无法实现独立和自治。独立性的缺失使得非政府组织带有较强的官僚化和商业化倾向，使得民众对其公益宗旨产生怀疑，对其角色和地位重新定位，非政府组织的社会公信度相对较低。危机发生时民众更多的是将希望寄托在政府身上，而对这股强大的社会力量常常不给予足够的重视和信任。
三、发挥非政府组织在公共危机管理中的作用政策建议
在公共危机管理过程中，非政府组织同样具有非常重要的作用。那么，如何才能使非政府组织的作用得到充分发挥？需要从政府培育和非政府组织自身建设方面来推进其在公共危机管理中的作用。
（一）政府对非政府组织进行培育和扶持
1、政策方面的扶持。非政府组织参与了危机管理，在一定程度上减轻了政府的负担。因此，政府应该在政策上，尤其是税收上，对非政府组织给予扶持和帮助，应尽快完善非政府组织资金筹集和管理办法，通过政府采购制度为非政府组织提供安全可靠的资金保障。同时，对非政府组织成员进行相关培训，使非政府组织能够胜任危机管理的任务。
2、非政府组织参与公共危机管理的法律制度建构。法律的支持是一个组织有效开展活动的重要前提。政府应以立法的形式确立非政府组织的社会地位，界定政府部门与非政府组织在公共危机管理中的权责关系，规范公共危机处理的程序和办法，及时化解两者之间的矛盾，防止政府利用公共权力侵害非政府组织的合法权益，为非政府组织介入公共危机管理提供法律上的保障。
3、构建危机管理过程中政府与非政府组织的协调机制。政府部门在危机管理中处于核心地位，起到统一调配、全程指挥的作用；而非政府组织应协助政府部门的工作，根据政府的要求和安排开展相关活动。应建立政府组织与非政府组织之间危机管理的综合协调机制。该协调机制包括建立政府部门与非政府组织之间的应急联动系统，一旦危机发生，系统即可立即启动，在彼此之间确保信息的畅通。
（二）提高非政府组织自身的公共危机治理水平。非政府组织若想参与到政府的危机管理过程当中，就必须加强自身能力建设，提高其社会公信度，创造更多的参与公共危机管理的机会。
1、非政府组织要提高自身的筹资能力。建立多元化的筹资渠道，为非政府组织参与政府危机管理提供充足的资金保障。非政府组织要在秉承公益使命的前提下，广泛吸纳社会捐赠，同时要主动寻求与企业的合作，扩大经营性收入。
2、非政府组织要吸引高科技人才，为其参与危机管理做好人员储备。危机管理是一项专业性很强的活动，很多危机的处理都需要专业技术人员。因此，非政府组织要吸引优秀人才和专业人员；同时，还要对员工进行培训，提高他们的素质；还要继续发挥其志愿性优势，做好志愿者的社会保障工作，以便于在社会活动时招募到更多的志愿者。
3、非政府组织应建立完整的危机应对机制。该机制应该具有科学的领导指挥系统、清晰的工作流程、有力的社会动员能力和完善的监督机构等要素。在非政府组织危机管理的进程中，要建立“决策机构、执行机构、监督机构”三位一体的管理体制。加强组织的人力资源管理，形成一支充满朝气和活力的工作团体。大力发掘、培养组织领导人才；引进专家和学者，对志愿者进行专业培训，建立志愿者工作专业评估体系，以应对公共危机多样化的挑战；另一方面提高社会动员能力，在危机发生后能够通过报纸、广播和互联网等多种方式积极动员各种社会力量参与赈灾工作，为救灾工作服务，有效应对各种突发性事件。
（作者单位：东北财经大学） |
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