| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 经济/产业 |
提要 虽然小产权房存在大量的问题，可小产权房的销售却在正规的房产市场交易得红红火火；虽然现在大家认可了小产权房并争相购买，但我国的法律却仍然没有给其以合法地位。宅基地使用权改革的最终目的是要实现社会公平，取消城乡居民身份限制，建立城乡统一的户口登记管理制度，保障公民迁徙自由的权利。
关键词：小产权房；宅基地使用权；迁徙自由
中图分类号：F293.3 文献标识码：A
一、从“画家村”案关注小产权房
从1994年开始，几百位来自全国各地的艺术家，从宋庄村民手里买了宅基地房，也就是一种所谓的小产权房定居。但这里的地价逐年看涨，一些村民纷纷起诉，以“城里人不许买农民房”为由要求画家腾退住房。不难看出，此案的核心是小产权房流转问题。 “小产权房”并不是一个法律上的概念。目前，通常所谓小产权房，是指由乡镇政府而不是国家颁发产权证的房产。所以，它并不构成真正法律意义上的产权。由于不受法律保护，购买小产权房往往面临巨大的风险。然而，虽然小产权房存在大量的问题，但小产权房的销售却在正规的房产市场交易的红红火火，虽然现在大家认可了小产权房并争相购买，但我国的法律却仍然没有给其以合法地位。为什么会出现这样的矛盾呢？笔者拟通过此文解释其中的缘由。
二、小产权房的出现
小产权房出现于十几年前，在政策多变的风雨中慢慢地成长，时至今日，它已形成规模，甚至成了某些地区房地产业的支柱。我们不禁要问，小产权房为什么会成长起来？笔者认为它是因为有了现实中城乡建设失衡的“土壤”，有政府对土地监管不力的“阳光”和人们越来越多的对房子的需求。
（一）改革开放中城乡建设失衡。第一，农村的问题。显然被叫做艺术群落的宋庄只有一个，可中国绝大多数农村却并不像宋庄一样艺术。首先是人口，农村实行计划生育后，“80后”的孩子们大多是独生子女，而且绝大多数都考入了大学或者毕业后留在了城市工作；另外，大量农民工来到城市，造成了劳动力从农村转移到了城市，农村劳动力相对缺乏。其次是财富。子女上学高额的教育费、生活费是农村父母一年来最大的开支，这样农村的财富由此转移到了城市。尽管国家免收农业税，给予农民劳动补贴，但这一点点的补贴也约略只够父母去学校看一趟孩子的路费。再次是农村的基础设施建设和精神面貌。现在的农村没有健身设施，没有娱乐场地、没有青春、没有活力，更不用说农村淳朴的乡村气息，唯美的乡村文化。现在的农村有的只是年老者和年幼者，有的只是街上醒目的计划生育标语，有的只是晚上麻将桌上的喧闹，中国农村正慢慢变成中国的养老院和托儿所，试想以这样疲软的农村精神来培养下一代，结果肯定会让农村的孩子先输在起跑线上。第二，城市的问题。至于说城市，也存在着问题，存在所谓的“城市病”，如环境污染、交通拥堵等。还有大城市房价太高，不适合低收入人群生活。在户籍制度管制之下，大城市与偏远地区城市、农村的差距只会越来越大，人们对城市的认同度低下，城市没有人文关怀，社会治安问题越来越严重。为了解决这样的问题，政府于是在户籍上限制更加严格，包括要求办暂住证等等，越限制，城市特权就越多，想进入大城市的人也越多，但人们对城市管理当局的抵触情绪也越严重，结果陷入一个恶性循环。就如一个水库，泥沙淤积，河床越来越高，堤坝也不得不越筑越高，风险也越来越大。
（二）政府对土地监管不力。现实中乡镇政府、村级组织土地违法多发，暴露出管理缺失和管理越位两个突出问题。首先是乡镇人民政府管理职责的缺失。在实际工作中，在处理发展经济与保护耕地的关系上，乡镇人民政府往往把二者的关系对立起来，过多地把天平向促进经济发展的方向倾斜，在以经济建设为中心的幌子下，没有能够正确履行耕地保护特别是基本农田保护的责任。这种职责缺失是造成土地违法行为多发的一个重要原因。其次是村级组织的管理越位。某些村委会实际上以所有者和管理者的双重身份履行“第二国土局”的职能。按照《土地管理法》的规定，农村集体经济组织或者村委会是集体土地的所有者的代表。既然是所有者，那么按照他们自己的逻辑，村委会当然可以充分享有对土地的占有、使用、收益和处分的权利。现实生活中，一些村级组织以发展经济和履行《村民委员会自治法》赋予的权利为说词，片面理解《土地管理法》的法律制度，以所有者和管理者的双重身份，越位行使对集体土地的完全所有权，使土地用途管制等重要法律制度在某些地方形同虚设。
（三）人们对住房的需求日益增大。我国在进行城市化的进程中，房子始终是第一急需品。近十几年来，城市农民工、外来工、流动人口已经逐渐成为城市生活中一个不可或缺的群体，再加上城市化进程的加快，所谓的“都市圈”、“城市带”使城市的规模不断扩大，城乡之间的巨大经济差异，使农民大量从农村流入城市，大量的人口带来了大量的住房需求，而根据国家规划，到2050年之前，要使我国城市化率从现在的36%提高到70%左右，平均每年城市化率约提高一个百分点，年均约有1，200万人口从乡村转移到城市。这导致对城市自住房套数的需求增大，从另外一个角度来看，农村住宅需求大大减少，空置面积增加，原有部分宅基地处于低效利用状态。小产权房的出现恰恰能缓解这两方面的问题。
三、小产权房的合法转让
小产权房建于农村的宅基地之上，我国法律承认并保护公民对房屋的私人所有权，并且在不同层次的立法中都规定私有房屋可以继承。既然是所有权，当然包括可以以出卖、赠与等方式转让，法律没有加以禁止。所以，对于农村房屋之下的宅基地使用权是否可以流转就成了解决矛盾的关键。我国《物权法》第一百五十三条规定了宅基地使用权的取得、行使和转让使用土地管理法及有关规定。因此可以看出，《物权法》只是粗线条地勾勒出了我国宅基地使用权制度的外貌，并未真正重新构建另外一套制度。《物权法》出台的过程中各大法学家对物权法草案关于农村宅基地使用权转让的修改意见让我们感到了这场利益博弈战的激烈。在此，笔者也对其阐述一下自己的观点。
（一）小产权房合法转让的必要性。宅基地使用权作为一项用益物权，在土地公有制的条件下，不能单独成为交易的对象，但不能以此而否认宅基地使用权可随房屋所有权的转移而转移，更不能为了禁止宅基地使用权的转移而限制或禁止房屋所有权的转移。如果国家硬要为了禁止宅基地使用权的转移而不允许小产权房的流转，那么这必然会违反公平、正义的法理，而且也不利于农民利益最大化的实现。
1、农村的宅基地使用权不允许自由流转，这不仅导致土地所有者之间法律地位的不平等，即国家所有和集体所有的截然不同，也直接导致了使用者主体之间的不平等。同样一块土地，当其属于农民所有或农村集体所有的时候，法律禁止其用于工业化、城市化。但同样是这块地，一到了政府手里，就可以用于任何用途了。由此看来，政府禁止农民转换土地用途，恐怕不是为了保护耕地、维护粮食安全，而是为了把转换土地用途、获得增值收益的权利留给自己。因此，政府查禁小产权房、乡产权房，已陷入一种利益冲突中，即政府动用强制性权力，让农民作出牺牲以增进政府利益。这是一种典型的自利行为，而不是公共管理行为。
2、现行法律有关宅基地使用权主体特定性的规定，直接影响到农村居民身份的转换，不利于打破城乡二元结构。按照现有规定，只有农民才能享有宅基地使用权。那么，如果这些农民一旦想要农转非变成城镇居民，就无法保留对其原来的农村宅基地使用权享有权利，房随地走，他们也将失去建在这块土地上的房子。显然，这样在宅基地使用权主体上的特定，限制了人口的流动，不利于城乡差距的缩小。
（二）建立小产权房合法转让制度的几点措施
首先，健全农村社会保障体系。宅基地使用权的不得自由流转关键在于城乡差距的拉大和农村社会保障体系的不健全。现在法律和国家政策之所以限制宅基地使用权的流转，主要是因为目前我国农村的社会保障体系不完善。城市建筑用地和农村宅基地区别的症结在于城市比农村有相对完善的社保机制。因此，只要随着改革开放的发展，随着中国经济的增长，随着国家对新农村建设力度的逐渐加大，国家再辅以政策上的倾斜和支持，农村的社会保障体制就会得到不断的完善。这样就解决了农民的后顾之忧，为宅基地使用权的自由流转创造条件。
其次，逐步取消现行城乡二元结构的户籍制度。宅基地使用权不得自由流转，根源在于现行的城乡二元结构的户籍管理制度。“户籍制度是中国最为特殊又最不合理的制度，户籍制度人为的割裂了城市和农村的关系，在中国形成了两个特殊的阶级，城市阶级和农村阶级”，这种不合理的户籍制度造成了农民和城市居民地位悬殊的明显表现，也导致《物权法》对“建设用地使用权”与“宅基地使用权”不得不采取区别对待。因此，中国二元化的户籍应尽快在今后逐步废除，取而代之的是统一的居民身份，建立合理的人口流动管理机制。
再次，进行试点，逐步允许宅基地使用权及地上房屋的正常流转。立法者在制定《物权法》过程中回避的做法实际上也为完善宅基地使用权自由流转制度留下了空间，即不必修改《物权法》，就可以完成宅基地使用权自由流转制度的构建。因此，需要在一些地方试点，然后推广至全国，最后通过修改土地管理法和国务院相关规定，实现宅基地使用权的自由流转。
宅基地使用权改革的最终目的是要实现社会公平，取消城乡居民身份限制，建立城乡统一的户口登记管理制度，保障公民迁徙自由的权利。解决农村问题的根本办法不是将农民的手脚捆在土地上，而是使广大农村成为一个更适合人生存的地方；不是剥夺农民的迁徙自由，而是通过更好地落实宪法的平等原则来避免迁徙可能带来的社会问题；不是延续牺牲农村、发展城市的长期政策，不加反思地默认制度长期造成的城乡差别的合法性，而是通过制度变革逐步消除我们这个统一的国家里现已存在的种种无形的“国界”。
（作者单位：1.烟台大学法学院；2.北京万学教育科技有限公司）
参考文献：
[1]张广荣.我国农村集体土地民事立法研究论纲[M].北京:中国出版社，2007.7.
[2]张庆华.土地物权疑难法律问题解析[M].北京:法律出版社，2007.9.
[3]房绍坤.物权法用益物权编[M].北京:中国人民大学出版社，2007.
[4]侯水平，黄果天.物权法争点详析[M].北京:法律出版社，2007.7.
[5]全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会民法室.物权法立法背景与观点全集[M].北京:法律出版社，2007.3.
[6]郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议[J].法学论坛，2007.1(1):19.
[7]隋原.废除户籍制度的问题及解决办法[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/s/
blog_55f931b101008p4h.html，2008-03-30.
[8]蒋正华.中国城市化进程将面对六大挑战.[EB/OL].http://news.china.com/
zh_cn/news100/11038989/20060615/13402510.html，2006-06-15.
[9]蓝色山脉.土地私有化与户籍改革的关系.[EB/OL].http://www2.qglt.com.cn/wsrmlt/wyzs/2001/10/13/101306.html，2001-10-13. |
|
|
|
