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提要 本文提出在下一阶段产业调整过程中，解决我国“三农”问题的四大抓手，即：（1）改革现行农村土地制度；（2）改革现行公共财政制度；（3）促进农村市场发展；（4）加快农村金融改革。
关键词：“三农”问题；抓手
中图分类号：F3 文献标识码：A
党和政府历来高度重视“三农”问题。中央多次指出：“农业是安天下、稳民心的战略产业，必须始终抓紧抓好。”2004年和2005年中央的一号文件均是关于“三农”问题的，而各地区相继取消农业税更是显示出政府对“三农”问题的关心力度。可见，“三农”问题已经成为中央工作的重中之重。理论界也已经通过各种方式，对我国农村、农业和农民问题进行了大量的研究，为解决“三农”问题献言献策，提出了一系列解决办法。而在诸多解决“三农”问题的“药方”中，笔者认为必须依靠“入世”后我国产业结构调整和升级的契机，着重解决以下四大抓手，才能从根本上解决我国的“三农”问题。
一、改革现行农村土地制度
清华大学蔡继明教授认为，改革开放以来，“三农”问题的解决之所以成效甚微，一个重要原因就是忽略或回避了农村土地制度的变革。无论是农民收入增长缓慢，还是城市化进程缓慢；无论是农民的土地权益被侵犯，还是农村的土地经营规模狭小，无一不是和现行农村土地制度的弊端联系在一起的。
由于长期以来我国农村土地集体共有，农民作为集体中的一员，只能享有土地的使用权，而没有所有权，因此不能把土地作为抵押以获得生产所需要的资金，使得农村劳动生产率长期得不到有效改观。并且由于土地所有者的缺位，导致乡村行政机关往往以集体所有者的名义在土地承包、流转和处置中侵害农民权益。最近的圈地运动，使得全国已经有数千万农民成为失地、失业的游民，土地是他们赖以生存的命根子，虽然他们竭力想保住它，但因为得不到法律的保护，只好眼睁睁的被人从土地上赶出来。失去土地当然对农民不利，自然也对国家不利；另外，现行农村土地制度不允许土地在不同集体之间进行转移，尽管可以允许其他集体的人在本集体内承包土地，但由于受承包年限的限制，往往使得承包者不愿意进行长期投资，从而大大减少了对土地的增加投资，尤其是阻碍了城市资本向农村的转移，因此现行农村土地政策不利于资源在全社会的有效配置。再则，由于农民对土地没有所有权，即便是放弃了对土地的经营权，也得不到相应的补偿，因此不能积累有效的资本以进入城市谋生，即便进入了城市，也只能做技术含量极低、出卖体力的工作。这样就降低了农民放弃土地进城的积极性，不利于土地的规模化和集约化经营，并且还造成农民不能和城市人同步提高生活水平，必然导致城乡差别进一步拉大。因此，改革现行农村土地制度是解决“三农”问题的一个重要方面。
目前，理论界针对现行土地制度开出了多种“药方”，如土地私有制、合作制、股份制、“土地国有，农民永包”等。但由于各地的情况千差万别，改革目前的土地制度，不应该实行“一刀切”的方式，而应该先在一些地方根据当地的具体情况和农民的愿望进行不同改革方式的试点，等推行一段时间，从实践结果看哪些方式最适合，从而向具有相同地域特点的地区进行推广。并且应该加强农村财产权和物权的立法工作，不论农村采取何种方式分配土地，都应该把土地作为农民不容侵犯的合法财产写进法律，允许农民对土地进行依法转让，从而提高农民的生产积极性，也有利于土地的集中和规模化、集约化经营，进而才能有效地提高农业生产率。
二、改革现行公共财政制度
财政作为政府集中资源和调控分配的重要手段，我国“三农”问题形成的一个重要原因就是农民不能公平享受城镇居民同样的待遇。历年来，政府预算支出的相当大一部分都是投向了城镇，包括文教、卫生、科学、基础设施等社会消费性支出以及国家生产的公共产品，都以城镇为重点；而在人口上占3/4比例的农村，所得到的政府消费性支出和投资性支出都很少。政府的社会保障、补助、捐赠和债务利息等方面的支出，几乎全部是针对城镇人口的，农村人口基本享受不到。中央下拨到地方的支农资金，也往往经过层层政府的盘剥和挪用，真正能够到达农民手中的已经所剩无几。在公共服务提供方面，我国财政体制存在着严格的“二元”体制：城乡市民在享受政府提供的公共服务时并不用另外缴纳税款，而在农村，修路建桥等公共设施建设都必须依靠农民集资，都必须由农民自己来另外缴款。在城市，义务教育费用的主要部分都由国家财政支付，但在农村就连学校的修建都是由农民自己负担的。因此，要解决“三农”问题，就必须改革现行公共财政制度。
改革公共财政制度，必须从统筹城乡经济社会协调发展的战略高度出发，按照公共财政的要求，在遵循世贸组织规则的前提下，加大财政对农业和农村的支持、保护力度，贯彻执行少取、多予的总思路。少取就是减免农业税费，要进一步减轻农民负担。根据中央文件，2005年不仅取消除烟叶以外的农业特产税，而且决定免征农业税的省市区已经达到22个，到2006年实现全国免征农业税。我国对农村“少取”方面已经取得了重大的阶段性成果。在少取的同时，还要多予，就是要继续加大对农业和农村的投入，增加对农村的转移支付，国家切实承担起农村义务教育费用，财政新增教育、卫生、文化等公共事业支出主要用于农村。同时，为了促进农村公共事业发展，国家财政应增加对农村公共设施建设的投资力度，提高综合生产能力，为农村发展扫除障碍，逐步缩小城乡社会事业发展差距，让公共财政的阳光逐步照耀到农村。国家还应通过采取税收优惠、贴息等财税政策措施鼓励外资、民企及社会其他力量进入农业和农村社会发展领域。
三、促进农村市场发展，引导农业生产以市场为导向
在经济学理论的发展过程中，对于“看得见的手”和“看不见的手”的争论一直都没有停歇过，但主流观点还是认为政府不应该过多的插手市场，而应该让市场自己获得充分发展。发达国家的经验告诉我们，市场经济条件下，市场在资源配置中起基础性作用，凡是市场办得了和办得好的，政府都应该放手让市场去办，不能替代市场主体去配置资源。而我国20多年来的改革实践也证明，只要是政府放手让市场发挥应有的作用，农业就会获得大发展，反之政府全面包干的时期，农业发展就会受到压抑。因此，政府应该在制度上为农村市场的发展提供大力支持。
农村市场的发展主要体现在将农户的经济活动纳入到市场经济轨道中，提高农产品（如粮食和蔬菜）的商品率，减少自给率，改变以往自给自足、自我封闭的小农经济模式，农村地区的一切生产生活用品均由市场提供。同时，对接城乡生产力，实现城乡市场一体化和城乡资源配置一体化，打破城乡“二元”结构的藩篱。随着农村市场的发展，农业生产将转向以市场为导向，调整农业产业结构，从而必然会引导农产品规模化经营、专业化生产和区域化布局，则在市场较发达的农村地区可以快速发展农业产业化。随着市场的成长，必然带动农村经济的快速发展，从而实现农村的现代化。
发展农村市场，一方面要加强农村市场经济教育，培养农民市场经济意识；另一方面应着力于建立统一开放、竞争有序的市场体系，包括产品市场和要素市场，合理配置资源。应该培育合格的市场主体，寻找合适的经营组织形式，将农民有效和有秩序地组织起来，参与市场竞争，参与社区发展。同时，政府应投资于对农民的技术教育改造，使得农民从传统的小农生产者变成为市场经济的参与者，在社会发展中寻找到合适的角色和地位。政府还应该建立相应的机制，促进农业科技成果的转化，由政府出面引进国外先进技术，提高农民素质，进而提高农产品的市场竞争力，扩大农产品的国内外市场。
四、加快农村金融改革，为农村经济发展提供必要的金融支持
与财政政策支农相比，农业信贷体系政策支农具有资金使用效益高、灵活方便和便于监督等优点，因此发达国家都把农业的信贷扶持当作国家农业支持政策体系的重要组成部分，并使信贷资金在农业支持中的作用不断增强。如，日本1985年农业信贷已经占到了全国总额的10%左右。
然而，我国现有的信贷主要集中于大中城市和大企业，县乡企业及农业、农村难以得到资金支持。不仅如此，农村资金反而流出严重。在我国农村经济的发展当中，不管是农业生产还是农民增收，金融支持率和贡献率一直都很低。作为农村金融的主力军，农村信用社仅把其在农村吸收存款的20%用在发放农业贷款上，其余80%都发放到非农产业上去了，即使到了把“三农”问题提到了前所未有的高度的近几年，这个比例也只到40%左右。在这样的金融框架下，我国农村、农业、农民的金融需求均难以得到满足。解决农民贷款难，通过金融支持促进农民增加收入、摆脱贫困，促进农村社会各项事业的全面发展并最终进入小康社会，就必须进行农村金融改革，为农村经济发展提供必要的金融支持。
农村金融改革应该根据各地的不同情况采取不同的模式，而不是只采取一种模式。应该允许不同所有制的金融机构存在并进入农村金融市场，可以是股份制、可以是合作制，也可以完全民营化，让私人资本进入农村金融领域；可以借鉴张家港、常熟和江阴的模式，或者创造其他新的模式。由于农村资金外流已经成为一个重要的问题，解决该问题的关键还是要提高农业生产效益，发展民间金融。由于农村资金的一个主要流出渠道就是邮政储蓄向农村外的贷款，则有人提议将县以下邮政储蓄的存款全部用于对农村金融机构的再贷款，是一个促进农村资金回流的合理建议。
（作者单位：广州军区广州总医院） |
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