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长三角地区包括上海、江苏省8市（南京、扬州、泰州、南通、镇江、常州、无锡、苏州）和浙江省7市（杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴、舟山、泰州）。2006年长三角16个城市全年实现地区生产总值39，613亿元，以全国1.14%的土地面积创造了19%的经济总量、36%的对外贸易总额。2008年8月国务院通过《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，表明中央已经将长三角地区的发展列入了国家战略，长三角地区将发展成为中国综合实力最强的区域。随着经济的发展，地方政府间竞争是成为制约区域经济发展的问题。虽然地方政府竞争在一定程度上促进了该区域经济及社会的发展，但仍存在很多的弊端，需要从制度上进行改革。
一、地方政府竞争弊端的表现
1、争夺各种生产要素，地方财政税收流失。由于劳动力、资金等生产要素有限，长三角地区各地方政府对生产要素、尤其是资金的争夺更加激烈。周业安、冯兴元等的研究表明，影响我国各省市经济增长的最主要因素是人均固定资产投资，单位固定资产投资能够带来0.3左右的人均GDP增长，是所有影响因素中最高的。因此，吸引投资是地方政府竞争的主要内容。目前，地方政府对当地的国有土地资源及税收减免仍然拥有支配的权力。土地低价或无偿使用、税收“三减两让”等政策使得地方政府间的招商引资竞争陷入了恶性循环。江浙沪在吸引外资方面竞相压价，优惠政策已经超过国家的规定，企图以跳楼价吸引投资。但土地低价或无偿出让及财政预算外资金补贴和税收减免的无序竞争使大量国有资源流失，地方政府在这种恶性竞争中都受损。
2、重复建设基础设施，资源利用率低。地方政府间的竞争不断加剧引发政府在公共物品供给上的投入，突出表现在港口、机场等重大基础设施的重复建设。长三角地区的公共基础设施建设也缺乏协调机制，难以实现效率的最大化。一方面拥有某些基础设施的地方设置障碍，增加外地企业共享基础设施的困难；另一方面各地方政府重复投资可以共享的基础设施，从而导致各地的基础设施利用效率都达不到规模经济。
例如，长三角地区的深水港之争和机场之争。上海建设航运中心，在大小洋山投资300亿元建大型海港，这使作为上海港的配套外港的苏南各港口地位相对削弱，很有可能沦落为一些大型企业的货主码头。而宁波港由于缺乏扩张延伸的广大腹地，迫切需要上海与其合作。而洋山港的兴建，有使宁波港逐渐被边缘化的危险。
3、产业结构趋同，经济效益不高。长三角的各个城市自然禀赋相似，资源类似，区位相近，经济发展程度相接近。根据联合国发展组织国际工业研究中心提出的相似系数计算方法，上海与江苏的产业结构相似系数为0.82，上海与浙江的相似系数为0.76，而江苏与浙江的相似系数高达0.97。城市的产业相似系数越来越高，区域内同类产品竞争的内耗过大而外部竞争力不足，抑制了区域一体化联动效应的发挥，同时也减弱了该区域抵抗经济波动的能力。产业低水平重复建设非常明显，产业整体技术装备水平不高，企业间的关联度与协作性较差，技术创新和研发能力不足，缺乏具有国际竞争力的产品。
4、市场开放程度不够，地方保护主义严重。一些政府出于增加自己的财政收入和可支配经济资源的目的，阻止短缺的产品流出、禁止与地方政府隶属企业有竞争的产品进入、阻止稀缺性较高的生产要素流出等。江浙许多著名企业，为利用上海资源想把企业总部搬到上海，上海也以巨大的热情，欢迎他们的到来。但这种热情被江浙当地政府视为“挖墙脚”举动，因担心本地税源的流失而阻碍这些企业进驻上海。地方保护实行区域封锁和贸易壁垒，导致各种要素不能有效流动，既加大了市场交易的成本，又阻碍统一市场体系的形成和市场在资源配置中基础性作用的有效发挥。
二、地方政府竞争现象制度分析
1、行政区划和经济区划的矛盾是地方政府竞争的制度根源。行政区划是行政区域划分的简称，国家建立相应行政管理部门进行社会管理。而经济区划是根据社会劳动地域分工的规律。问题的关键在于长三角这样一个经济区划分属于几个不同的行政区划（两省一市）。而在现行的行政体制内，每一个行政区划就是一个政治经济实体和地方利益主体，来自上级的政绩考核机制和财政分税制，促使地方政府千方百计追求本地经济的快速增长，采取各种正当或不正当的措施创造和保护地方财源。这样就势必构成贸易和行政壁垒，影响各种生产要素、经济要素的自由流动，阻碍一个完整经济区划的形成和发展。
2、现行的政绩考核机制是地方政府过度竞争的主要制度原因之一。目前，经济指标仍然是党政干部政绩考核的主要依据。公共选择学派的尼斯坎南认为，官僚的目标不是公共利益，也不是机构效率，而是其个人效用。影响官僚个人效用的因素有薪水、职务、权限、声誉、产出和管理的复杂程度，等等。将经济指标与党政干部的政绩相捆绑，作为经济人的干部就会在实际工作中片面追求“以GDP为中心”，或者搞脱离实际、劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”、“面子工程”，为追求一时的经济增长速度盲目上项目、办企业、搞投资，造成大量低水平重复建设，给后任和一方百姓留下沉重的包袱。
3、财政分税制的不完善是地方政府竞争的主要制度原因之二。地方财政从1994年开始实行与中央财政分开。当前，地方政府在经济发展中承担着基础设施投资的重任。除了中央转移支付以外，地方财政便要依靠地方政府自己解决，由于地方政府没有合法的权力调节税率，于是便要竞争税源。有了稳定的税源便有了财政收入，才能进行更多的基础设施建设，之后再吸引更多的市场投资，这是一个理想的循环。但竞争税源的结果是制造了行政壁垒。就全国而言，不规范的税源竞争可能仅仅是一个零和博弈：一个地方的所得恰恰是另一个地方的损失，两相抵消，国民经济并无实质性增长。
三、解决地方政府竞争负面效应的对策
科斯和诺思认为，制度是重要的，经济增长的关键在于制度因素，即使在技术不变的条件下，通过制度创新同样可以大大促进经济发展。伴随经济增长和结构变迁而出现的区域化现象，同样与制度安排、变迁及其创新密切相关。地方政府的制度优势在市场经济趋势下逐渐演变为政府主体自觉利用制度在一定范围内的自主权营造区域竞争优势的途径。
1、进行制度创新，协调地方政府发展。目前为止，多数学者认为，最好办法是建立一个长三角地区跨区域的管理机构，根据资源禀赋和地区比较优势制定产业规划。在区域性基础设施方面，采用由中央组建专业性的区域管理协调机构方式，交易成本相对较小，短期内见效较快，可操作性强。
现在长三角地区的经济协调会议和各个论坛都比较务虚，形成一个强有力的机构是有必要而且迫切的。制度安排的整合需要地方政府让度一定的权利以求得整体利益最大化，而权利的让度最好有一定的实体机构来执行权利。所以，建议由中央牵头或中央授权，建立具有权威性的统一的一体化协调机构，从体制上保证行政区局部利益为经济区全局利益让道的可能性。具体组织形式，可以借鉴世界发达国家的经验和做法，比如德国的区域联合体，加拿大的大都市区政府等。
2、完善政绩考核机制，引导地方政府规范竞争行为。地方政府的激励机制影响地方政府竞争，决定了地方政府的行为趋向。而地方政府激励机制最核心的表现是地方政府官员的政绩考核。通过完善政绩考核体系，引导地方政府规范竞争行为。以全局利益和局部利益，长期发展和短期目标相结合，淡化单一GDP增长速度和财政收入增长速度的追求，注重先进生产力的培育和提高，注重以人为本的全面发展，注重人与自然的和谐，注重人民生活水平的持续提高。目前已经有城市开始实行改革，浙江湖州新的政绩考核指标体系中，GDP指标被代之以经济增长质量和效益情况、群众生产生活条件提高情况、社会发展和环境保护改善情况、政府职能转变和行政效能进步状况四个新的指标。
3、深化体制改革，强化市场机制。目前我国政府具有双重身份，既是政治实体，又是经济实体，同时履行两种不同的职能，使得政府不能称为真正的公共服务者。目前，我国正向社会主义市场经济的方向转轨，政府对企业的约束性将越来越小，而且政府对企业也不应具有过多的约束力；同时，产业配置主要是企业行为，而不是政府行为。所以，这个问题的解决，主要还是靠市场。政府在这个过程中要调整其职能，淡化其在经济活动中作为直接投资者的角色。政府行为的核心是为企业推进区域一体化提供制度和政策环境，应该更多地致力于：推动产品和要素的无障碍流动；减少市场准入限制；促进采用共同的政府管理规范；减少造成资源价格扭曲的政府干预，包括税收优惠与土地低价竞争；积极推进区域内基础设施规范与建设以及环境保护方面的合作。长三角各地方政府应进一步深化体制改革，推动政府职能的转变，强化市场机制在资源配置中的作用，率先在市场规则中与国际接轨，形成统一、公平、有序的竞争环境。
（作者单位：华东师范大学） |
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